Sebbene riferita ad appalto bandito in vigenza del D.Lgs 50/2016, la sentenza del Tar Puglia risulta significativa perché si sofferma sulla regola della suddivisione in lotti.

La regola della suddivisione in lotti (attuale articolo 58 del Codice) risponde infatti all’esigenza di apertura del mercato ed opposizione alla creazione di posizioni monopolistiche o, comunque, di predominio, obiettivo ritenuto meritevole dal legislatore per la convinzione – che v’è sottesa – che per questa via si possa migliorare l’efficienza del servizio all’utenza e, dunque, in ragione delle stesse preoccupazioni che l’appellante assume a fondamento della sua critica alla regola della suddivisione in lotti (Cons. Stato, sez. V, 20 settembre 2021, n. 6402).

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Infatti, la suddivisione in lotti di una procedura di gara favorisce l’apertura del mercato alla concorrenza, rendendo possibile la presentazione dell’offerta anche da parte delle piccole e medie imprese (c.d. P.M.I.), poiché consente alla stazione appaltante di richiedere requisiti di partecipazione che, in quanto parametrati su singoli lotti, sono inevitabilmente meno gravosi di quelli che, in termini di capacità economica e prestazionale, sarebbero richiesti per la partecipazione all’intera procedura di gara; requisiti questi ultimi dei quali sono in possesso solo imprese di grandi dimensioni. In definitiva, l’apertura alla concorrenza è realizzata rendendo possibile la formulazione di un’offerta che, invece, per una procedura unitaria, non sarebbe neppure proponibile. (Consiglio di Stato, Sez. III, 24/10/2023, n. 9205).

Sulla scorta dei principi formatisi in giurisprudenza Tar Puglia, Bari, Sez. I, 21/03/2025, n. 375 respinge il ricorso:

6.- Le censure sono infondate.

7. – Giova rammentare che l’art. 3, comma 1, lett. qq) del decreto legislativo n. 50/2016, vigente ratione temporis,definiva lotto funzionale uno specifico oggetto di appalto da aggiudicare anche con separata ed autonoma procedura, ovvero parti di un lavoro o servizio generale la cui progettazione e realizzazione sia tale da assicurarne funzionalità, fruibilità e fattibilità indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti.

L’art. 51, comma 1 del decreto legislativo n. 50/2016 disponeva che:

Nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, sia nei settori ordinari che nei settori speciali, al fine di favorire l’accesso delle microimprese, piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti suddividono gli appalti in lotti funzionali di cui all’articolo 3, comma 1, lettera qq), ovvero in lotti prestazionali di cui all’articolo 3, comma 1, lettera ggggg), in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture. Le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell’appalto in lotti nel bando di gara o nella lettera di invito e nella relazione unica di cui agli articoli 99 e 139. Nel caso di suddivisione in lotti, il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l’effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese. È fatto divieto alle stazioni appaltanti di suddividere in lotti al solo fine di eludere l’applicazione delle disposizioni del presente codice, nonché di aggiudicare tramite l’aggregazione artificiosa degli appalti.

I successivi commi 2 e 3 del medesimo art. 51 del decreto legislativo n. 50/2016 prevedevano rispettivamente il c.d. “vincolo di partecipazione” e il c.d. “vincolo di aggiudicazione”:

2. Le stazioni appaltanti indicano, altresì, nel bando di gara o nella lettera di invito, se le offerte possono essere presentate per un solo lotto, per alcuni lotti o per tutti.

3. Le stazioni appaltanti possono, anche ove esista la facoltà di presentare offerte per alcuni o per tutti i lotti, limitare il numero di lotti che possono essere aggiudicati a un solo offerente, a condizione che il numero massimo di lotti per offerente sia indicato nel bando di gara o nell’invito a confermare interesse, a presentare offerte o a negoziare. Nei medesimi documenti di gara indicano, altresì, le regole o i criteri oggettivi e non discriminatori che intendono applicare per determinare quali lotti saranno aggiudicati, qualora l’applicazione dei criteri di. aggiudicazione comporti l’aggiudicazione ad un solo offerente di un numero di lotti superiore al numero massimo.

7.1 – È stato in linea generale condivisibilmente osservato che la suddivisione in lotti rappresenta, in quanto tale, una opzione regolare ed ordinaria, come tale connotata da sindacabile discrezionalità negativa (al segno che l’art. 51, comma 1 cit. – dettato in recepimento dell’art. 46 della direttiva 2014/24/UE e dell’art. 65 della direttiva 2014/25/UE, in conformità al criterio di delega di cui alle lettere dd) e ccc) della l. n. 11/2016 – impone una congrua e circostanziata motivazione, nel corpo degli atti indittivi o nelle “relazioni uniche” di cui agli artt. 99 e 139, del mancato frazionamento: cfr. Cons. Stato, sez. III, 23 gennaio 2017, n. 272; Id., sez. V, 11 gennaio 2018, n. 123; Id., sez. III, 12/02/2020, n. 1076), essendo il frazionamento in via di principio e sia pure tendenzialmente doveroso (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 luglio 2020 n. 4361) – proprio perché mira ad incrementare il novero dei partecipanti alle gare, elidendo la naturale barriera del sovradimensionamento dei requisiti di capacità tecnica, economica e finanziaria per l’accesso al mercato: cfr. art. 30, comma 1 d. lgs. n. 50/2016 cit.) (Cons. Stato, Sez. V, 1° settembre 2023, n. 8127).

La natura di regola generale e la ratio pro-concorrenziale dell’ordinaria suddivisione in lotti inducono a interpretare in senso ampio la nozione di funzionalità, consentendo non irragionevolmente la suddivisione in lotti funzionali – esercizio di discrezionalità tecnico-amministrativa – non necessariamente (e solamente) quando ogni lotto sia riconducibile a un segmento/porzione di un’opera unica (come una strada suddivisa in tratte), ma anche quando i lotti siano siano teleologicamente riconducibili a un medesimo unitario e complessivo progetto strategico e a un obiettivo comune (in tal senso riferibile a un lavoro generale), purchè con autonoma funzionalità, fruibilità e fattibilità.

7.2 – Quanto al vincolo di aggiudicazione, lo stesso costituisce principio generale adattabile alle peculiarità del caso di specie, individuabili discrezionalmente dalla stazione appaltante (Cons. Stato, Sez. III, 4 marzo 2024, n. 2052): il vincolo quantitativo di aggiudicazione (come, prima ancora, l’eventuale limitazione del numero di offerte proponibili in relazioni ai singoli lotti: cfr. art. 51, comma 2) postula solo – in funzione di trasparenza e parità di trattamento – la espressa formalizzazione in termini di lex specialis e la prefigurazione di “regole o […] criteri oggettivi e non discriminatori” per l’affidamento selettivo (Cons. Stato, Sez. V, 1° settembre 2023, n. 8127).

Se è, perciò, eccezionale la regola che volta a volta limiti (o precluda o conformi) la partecipazione alle procedure evidenziali, non altrettanto può dirsi in ordine ad un vincolo, come quello correlato al divieto di plurime aggiudicazioni, che, senza precludere la competizione, operi in funzione non solo proconcorrenziale, ma propriamente distributiva e antitrust (Cons. Stato, Sez. V, 1° settembre 2023, n. 8127): si tratta di scelta che ricade sotto l’egida della discrezionalità della stazione appaltante la quale decide se (an) ed anche come (quomodo) inserirla, dovendo sottolineare che La piana lettura della disciplina in argomento evidenzia come in subiecta materia il legislatore non abbia inteso imporre soluzioni cogenti e definite nel loro contenuto precettivo riconoscendo alla stazione appaltante possibilità di scelta nell’ambito di un’ampia discrezionalità (Cons. Stato, Sez. V, 12 ottobre 2022, n. 8726 e giurisprudenza ivi citata – Cons. Stato, sez. III, 20 gennaio 2021, n. 627; Cons. St., sez. V, 9 giugno 2022 n. 4718).

8. – Orbene, nella fattispecie concreta in esame, va innanzitutto osservato che la scelta della Stazione appaltante di suddividere gli interventi in lotti funzionali è non irragionevolmente motivata, nell’esercizio della discrezionalità tecnico-amministrativa dell’Amministrazione, dalla natura complementare degli stessi e dalla loro connessione con le finalità unitarie e generali di contrasto al dissesto idrogeologico nell’area Nord della regione Puglia, nel contesto dell’obiettivo strategico perseguito dal Commissario di governo per il contrasto del dissesto idrogeologico nella regione Puglia (e non a caso a questi unitariamente e straordinariamente affidato).

Invero, le specifiche opere da realizzare nei comuni di Peschici e San Giovanni Rotondo sono parte integrante di un complesso e complessivo intervento costituente il programma unitario di contrasto al dissesto idrogeologico nella regione Puglia e di un piano organico di salvaguardia del territorio regionale, i quali condividono e promuovono, sebbene si tratti di interventi localizzati in comuni distinti della provincia di Foggia, la finalità generale e unitaria di mitigare i rischi idrogeologici sul territorio e di promuovere la sicurezza ambientale, in uno alla più efficace gestione degli interventi, né ostando la differente localizzazione geografica dei lavori: si tratta di interventi frazionati rispetto al complesso delle opere programmate, che possiedono un’autonoma funzionalità e indipendenza nonché una propria utilità correlata all’interesse pubblico complessivo perseguito (appunto, il contrasto e la mitigazione del dissesto idrogeologico, che costituisce la stessa ragione dell’istituzione del ridetto organo amministrativo straordinario), che ne consentono la compiuta singola utilizzazione indipendentemente dalla realizzazione del complessivo intervento.

9. – D’altro canto, va ribadito che, secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, il bando e il disciplinare consentono, nel caso di specie, di qualificare la gara come a oggetto plurimo, proprio in considerazione, oltre che della differenziazione geografica, delle (censurate) peculiarità, quali la suddivisione in due lotti distinti, i differenti importi dei lotti distinti, i requisiti commisurati al lotto per cui si concorre , i distinti C.I.G. per ciascun lotto, i contributi A.N.A.C. distinti per ciascun lotto, le distinte offerte tecniche ed economiche, i distinti provvedimenti di aggiudicazione (Cons. Stato, Sez. V, 29 febbraio 2024, n. 1956).

Invero, una gara con più lotti non costituisce una “medesima procedura di affidamento”, ma distinte procedure di affidamento quanti sono i lotti da affidare (Cons. Stato, Sez. V, 12 ottobre 2022, n. 8730), disciplinate da un bando comune, proceduralmente e formalmente unico, ma sostanzialmente plurimo (Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2024, n. 3641).

Da ciò consegue anche l’irrilevanza in concreto delle censure della Società ricorrente, laddove si duole della natura di gara a oggetto plurimo della procedura in questione.

A cura di giurisprudenzappalti.it del 21/03/2025 di Roberto Donati

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