La scelta del promotore di una procedura di finanza di progetto non è un modulo di confronto concorrenziale sottoposto al principio delle procedure di evidenza pubblica
La scelta del promotore di una procedura di finanza di progetto non è un modulo di confronto concorrenziale sottoposto al principio delle procedure di evidenza pubblica, quanto piuttosto uno strumento tramite il quale l’amministrazione definisce di concerto con il privato un obiettivo di interesse pubblico da realizzare; ciò appare tanto più vero ove si consideri che l’amministrazione, anche una volta dichiarata di pubblico interesse la proposta del privato e individuato il promotore, non è tenuta a dare corso alla procedura di gara per l’affidamento della concessione.
Lo ribadisce Tar Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 07/04/2026, n. 639:
Quanto al primo profilo, va innanzitutto rilevato che il partenariato pubblico privato ex art. 193 del D. Lgs. 36 del 2023 è una procedura che si articola in una prima fase nella quale tutti gli operatori interessati possono presentare le proprie proposte che l’Amministrazione valuta addivenendo, se del caso e previe eventuali richieste di modifica, all’approvazione del progetto di fattibilità ritenuto d’interesse pubblico, così riconoscendo la veste di “promotore” al proponente, e in una seconda fase nella quale viene indetta una gara alla quale è invitato anche il promotore, regolata dai principi stabiliti dal Codice.
La delibera della quale si discute in questa sede si colloca nella prima delle due fasi e, ad avviso del Collegio, come condivisibilmente eccepito dall’Amministrazione e dalle società resistenti, costituisce un atto endoprocedimentale, in quanto la proposta del Consorzio …………….individuata come di pubblico interesse non risulta essere stata definitivamente approvata dal Comune di …………. ai fini della successiva gara, avendo infatti l’Ente richiesto al proponente di apportarvi una serie di modifiche progettuali, che solo se adottate e ritenute congrue dall’Amministrazione, consentiranno di avvenire alla conclusione della prima fase sopra evidenziata, e cioè alla dichiarazione di fattibilità del progetto, ai fini della successiva indizione della relativa gara pubblica.
Pertanto, allo stato, non può ritenersi con certezza che la proposta del Consorzio …………. verrà definitivamente approvata dal Comune e, di conseguenza, neppure può escludersi che il diverso progetto della ricorrente non sarà in futuro dichiarato dal Comune di …………… di pubblico interesse, ben potendo accadere che non si proceda alla dichiarazione di fattibilità del progetto di ………… per mancata effettuazione o accettazione delle richieste modifiche al progetto, e che quindi l’Ente decida di riaprire i termini per l’individuazione della proposta maggiormente rispondente all’interesse pubblico, individuando proprio quella di xxx, allo stato pertanto priva di un interesse concreto ed attuale ad impugnare la delibera in questione, avente sul punto natura endoprocedimentale (vedi Tar Toscana, sentenza n. 328 del 2020).
Peraltro, in ordine alla natura del partenariato pubblico e privato ed alla conseguente ritenuta lesività o meno degli atti facenti parte del procedimento ai fini della loro impugnazione, la giurisprudenza ha evidenziato che le due fasi del project financing, pur essendo connesse sotto il profilo funzionale, sono strutturalmente autonome tra di loro, essendo la prima di selezione del progetto di pubblico interesse, e la seconda di gara ad evidenza pubblica sulla base del progetto dichiarato di pubblica utilità (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 1443 del 2024).
E proprio la prima fase, in quanto volta ad individuare il progetto ritenuto di maggior pubblico interesse, ancorché procedimentalizzata, è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, ma alla valutazione stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 10758 del 2023, n. 9298/2023, n. 1065/2023).
Quindi, la scelta del promotore di una procedura di finanza di progetto non è un modulo di confronto concorrenziale sottoposto al principio delle procedure di evidenza pubblica, quanto piuttosto uno strumento tramite il quale l’amministrazione definisce di concerto con il privato un obiettivo di interesse pubblico da realizzare; ciò appare tanto più vero ove si consideri che l’amministrazione, anche una volta dichiarata di pubblico interesse la proposta del privato e individuato il promotore, non è tenuta a dare corso alla procedura di gara per l’affidamento della concessione (Consiglio di Stato, V, 23 novembre 2018, n. 6633), non creandosi alcun vincolo per l’amministrazione e, corrispondentemente, enucleandosi una mera aspettativa (non giuridicamente tutelata) in capo al privato, condizionata dalle valutazioni di esclusiva pertinenza dell’amministrazione in ordine alla opportunità di contrattare sulla base della proposta (Consiglio di Stato, V, 4 febbraio 2019, n. 820).
Ne consegue che è dall’eventuale provvedimento che chiude la prima fase, ad oggi ancora non emesso, che dipende il riconoscimento da parte dell’Amministrazione della fattibilità e della rispondenza all’interesse pubblico della proposta, consolidandosi solo in tale momento la posizione dell’operatore scelto quale potenziale contraente posto in una posizione privilegiata rispetto agli altri concorrenti (vedi TAR Lazio, sentenza n. 4338 del 2023).
Quindi, nell’ipotesi in discussione, solo all’esito delle eventuali modifiche apportate al progetto da parte del Consorzio …………… nei termini richiesti dal Comune e dichiarata a quel punto la fattibilità del progetto, l’interesse della ricorrente all’impugnazione potrà dirsi concretamente sussistente.
Né vale in senso contrario la circostanza che la ricorrente abbia eccepito che le richieste di modifica avanzate dal RUP alla proposta del Consorzio denoterebbero gravi carenze originarie, non suscettibili di aggiustamenti, trattandosi di censura avente comunque anch’essa come presupposto, sotto il profilo dell’interesse ad agire, l’effettiva approvazione delle modifiche richieste mediante dichiarazione di fattibilità del progetto a conclusione della prima fase del procedimento, ai fini del successivo avvio della procedura di gara sul progetto definitivamente scelto.
Peraltro, per giurisprudenza consolidata, la valutazione preliminare finalizzata all’individuazione del promotore nel project financing è connotata da ampia discrezionalità quanto al progetto ritenuto di maggior pubblico interesse, sicché la sindacabilità del Giudice Amministrativo è limitata ai soli casi di palese arbitrarietà, irragionevolezza o errore di fatto (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 9926/2024), essendo intesa non alla scelta della migliore tra più offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, bensì alla valutazione di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore (vedi TAR Friuli-Venezia Giulia, sentenza n. 147 del 2025).
Pertanto, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti vanno senz’altro dichiarati inammissibili laddove mirano a sindacare la delibera della Giunta comunale di ……………, nella parte in cui viene dichiarata di pubblico interesse la proposta presentata dal Consorzio ………….., con ulteriori determinazioni in relazione alla procedura di PPP.
Fonte: giurisprudenzappalti.it di Roberto Donati, 08/04/2026
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