FOCUS “Auto vincolo, par condicio e limiti ai chiarimenti sull’offerta: il Consiglio di Stato ribadisce l’obbligo di rispettare la lex specialis di gara”
1. Prermessa
Con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 4 marzo 2026, n. 1688, il giudice amministrativo torna a pronunciarsi su un tema di costante rilevanza nella materia dei contratti pubblici, ossia il rapporto tra principio di auto vincolo della stazione appaltante, favor partecipationis e tutela della par condicio tra i concorrenti, soffermandosi in particolare sui limiti entro i quali è consentito richiedere chiarimenti sull’offerta.
La decisione si inserisce in un orientamento giurisprudenziale consolidato e offre indicazioni operative di particolare interesse per le stazioni appaltanti, chiarendo quando sia possibile valorizzare l’interesse alla massima partecipazione e quando, invece, debba prevalere il rigoroso rispetto della lex specialis.
2. Il caso esaminato
La controversia trae origine da una procedura di gara nella quale era stata contestata la legittimità dell’aggiudicazione per asserita difformità dell’offerta dell’aggiudicatario rispetto ad alcune prescrizioni contenute nel disciplinare.
Secondo la parte ricorrente, la stazione appaltante avrebbe illegittimamente tollerato il mancato rispetto di specifiche regole della gara, consentendo di fatto una deroga alla disciplina che essa stessa aveva stabilito nella lex specialis.
Il Consiglio di Stato è stato quindi chiamato a verificare se, in presenza di una prescrizione chiara della legge di gara, fosse consentito alla stazione appaltante privilegiare il favor partecipationis o l’interesse alla conservazione dell’offerta, anche a scapito della par condicio.
3. Il principio di auto vincolo della stazione appaltante
La sentenza ribadisce in modo netto il principio dell’autovincolo, secondo cui la stazione appaltante, una volta fissate le regole della procedura, è tenuta a rispettarle rigorosamente, senza poterle disapplicare in sede di valutazione delle offerte.
Il Consiglio di Stato richiama un orientamento consolidato secondo cui:
“in applicazione del principio dell’auto vincolo, con riguardo a una regola di gara non è consentito alla stazione appaltante di non rispettare la disciplina che essa stessa si era data, non potendo in questa sede il favor partecipationis fare premio sulla par condicio.”
In tal senso si collocano, tra le altre:
- Stato, sez. III, 25 luglio 2023, n. 7293
- Stato, 30 settembre 2022, n. 8432
- Stato, sez. III, 13 dicembre 2022, n. 10932
Il principio di auto vincolo rappresenta infatti una garanzia di imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, in quanto impedisce che le regole della gara possano essere modificate o interpretate in modo variabile a seconda del concorrente o della fase procedimentale.
Ne consegue che il favor partecipationis non può essere invocato per consentire la disapplicazione di una prescrizione chiara e vincolante della lex specialis, poiché ciò determinerebbe una violazione della par condicio tra gli operatori economici.
4. Favor partecipationis e par condicio: il punto di equilibrio
La decisione affronta quindi il delicato tema del bilanciamento tra il principio del favor partecipationis e quello della par condicio, evidenziando che il momento di conciliazione tra i due valori non può essere individuato nella disapplicazione delle regole di gara, ma nella possibilità di richiedere chiarimenti sull’offerta, entro limiti rigorosi.
Secondo la giurisprudenza richiamata dal Consiglio di Stato, la stazione appaltante può sempre chiedere chiarimenti al concorrente quando ciò sia necessario per interpretare l’offerta, ma non può consentire integrazioni o modifiche della stessa.
In particolare, è stato affermato che:
sussiste sempre la possibilità di richiedere al concorrente di fornire chiarimenti volti a consentire l’interpretazione della sua offerta e a ricercare l’effettiva volontà dell’offerente, superando eventuali ambiguità, fermo restando il divieto di integrazione dell’offerta, senza attingere a fonti di conoscenza estranee alla stessa e a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto.
In tal senso si collocano:
- Stato, sez. III, 13 dicembre 2022, n. 10931
- Stato, sez. III, 13 dicembre 2018, n. 7039
- Stato, 3 agosto 2018, n. 4809
- Stato, sez. V, 27 aprile 2015, n. 2082.
Il chiarimento, quindi, è ammesso solo quando serve a interpretare un’offerta già formulata, non quando occorre completarla o modificarla.
5. I limiti ai chiarimenti: divieto di integrazione dell’offerta
La sentenza ribadisce che il potere di richiedere chiarimenti non può trasformarsi in uno strumento per consentire al concorrente di rimediare a carenze dell’offerta o di adeguarla alle prescrizioni della gara.
Il limite è rappresentato da tre condizioni fondamentali:
- il chiarimento deve riguardare il contenuto dell’offerta già presentata;
- non devono essere utilizzate fonti esterne all’offerta stessa;
- l’esito dell’interpretazione deve consentire di individuare con certezza la volontà negoziale dell’offerente.
Quando tali condizioni non ricorrono, l’offerta deve essere valutata per come è stata presentata, senza possibilità di integrazione.
Questo orientamento risponde all’esigenza di garantire la parità di trattamento tra i concorrenti e di evitare che l’amministrazione possa incidere sul contenuto delle offerte dopo la scadenza del termine di presentazione.
6. Il ruolo residuale del favor partecipationis nell’interpretazione della lex specialis
Il Consiglio di Stato precisa, inoltre, che il favor partecipationis conserva un ruolo, ma solo in via residuale, ossia quando sussista un’effettiva ambiguità della legge di gara.
In tali ipotesi, è possibile preferire l’interpretazione che consente la più ampia partecipazione, purché non si tratti di superare una clausola chiara ed inequivoca.
Sul punto viene richiamato l’orientamento secondo cui:
“soltanto laddove residui un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole del bando, deve preferirsi l’interpretazione maggiormente rispettosa del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, nonché della tassatività delle cause di esclusione.”
In tal senso, il Cons. Stato, sez. III, 31 ottobre 2022, n. 9405. Il principio trova oggi espresso fondamento normativo nell’art. 10, comma 2, del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che stabilisce che:
- le cause di esclusione di cui agli articoli 94 e 95 sono tassative e integrano di diritto i bandi e le lettere di invito;
- le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte.
La norma rafforza l’esigenza di certezza delle regole di gara e limita ulteriormente la possibilità di interpretazioni estensive in senso escludente.
7. Considerazioni operative per le stazioni appaltanti
La sentenza in commento offre indicazioni operative di particolare rilievo:
a) la lex specialis deve essere redatta con estrema chiarezza, poiché vincola integralmente la stazione appaltante;
b) non è consentito derogare alle regole di gara per favorire la partecipazione o salvare un’offerta irregolare;
c) i chiarimenti sono ammessi solo per interpretare l’offerta, non per integrarla;
d) il favor partecipationis opera solo in presenza di clausole ambigue, non contro disposizioni chiare;
e) l rispetto della par condicio costituisce limite invalicabile all’esercizio del potere interpretativo dell’amministrazione.
8. Conclusioni
Con la sentenza n. 1688 del 2026 il Consiglio di Stato conferma un orientamento rigoroso in materia di rispetto della lex specialis, ribadendo che il principio di auto vincolo impedisce alla stazione appaltante di disapplicare le regole della gara, anche quando ciò consentirebbe di ampliare la partecipazione.
Il favor partecipationis non può prevalere sulla par condicio, ma trova il suo spazio nella possibilità di chiedere chiarimenti, purché non si traduca in una integrazione dell’offerta.
La decisione si pone in linea con la giurisprudenza più recente e con il nuovo Codice dei contratti pubblici, rafforzando l’esigenza di certezza, trasparenza e stabilità delle regole nelle procedure di evidenza pubblica.
A cura della Redazione di Tutto Gare PA del 07/04/2026
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