Premessa

La sentenza del Consiglio di Stato, sezione sesta, n. 8609 del 5 novembre 2025, chiarisce i presupposti della responsabilità dell’amministrazione e gli stringenti oneri probatori gravanti sul concorrente che invochi il ristoro del mancato utile e del danno curriculare.

1. I fatti e l’oggetto del giudizio

La controversia trae origine dall’impugnazione, da parte di un’impresa, della sentenza con cui il TAR aveva dichiarato inammissibile la domanda di risarcimento proposta nei confronti di un Comune, a seguito dell’illegittimo annullamento in autotutela dell’aggiudicazione dei lavori di demolizione e ricostruzione di un edificio scolastico. La revoca dell’aggiudicazione aveva impedito la stipula del contratto, privando l’impresa della possibilità di eseguire la commessa già risultata aggiudicata.

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello, riconoscendo che l’azione risarcitoria era ammissibile e che l’impresa aveva assolto all’onere dimostrativo dei presupposti richiesti per la liquidazione del danno conseguente alla mancata aggiudicazione.

1. I presupposti della responsabilità della PA da provvedimento illegittimo

Il Collegio richiama i parametri consolidati in materia di responsabilità della pubblica amministrazione per atti illegittimi, che richiedono la compresenza di quattro elementi:

1. l’illegittimità e antigiuridicità della condotta autoritativa
2. la colpa dell’amministrazione intesa come apparato
3. il nesso di causalità materiale tra l’atto illecito e il pregiudizio subito
4. il danno ingiusto, inteso come lesione dell’interesse legittimo pretensivo o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, del diritto soggettivo.

La sezione ribadisce che, una volta accertata l’illegittimità dell’atto che ha precluso l’aggiudicazione, l’imputazione del danno opera in chiave oggettiva, con funzione compensativo surrogatoria, essendo impossibile reintegrare in forma specifica il bene della vita rappresentato dalla stipula del contratto e dalla sua esecuzione. Ne deriva che, in tali casi, il modello di responsabilità non richiede la dimostrazione della colpa dell’amministrazione.

1. L’onere della prova nel giudizio risarcitorio

Sul piano probatorio la sentenza assume un rilievo centrale.

La sezione chiarisce che il principio dispositivo opera con pienezza nell’azione di risarcimento del danno, diversamente rispetto al giudizio di annullamento disciplinato dall’articolo 64 del codice del processo amministrativo, in cui il metodo acquisitivo è volto a compensare l’asimmetria informativa tra le parti.

Grava quindi integralmente sul ricorrente la prova:

1. che, in assenza dell’atto illegittimo, avrebbe ottenuto l’appalto
2. che avrebbe tratto un utile dall’esecuzione del contratto
3. dell’ammontare del danno richiesto
4. dell’esistenza di un eventuale danno curriculare.

Nel caso esaminato l’impresa ha dimostrato il nesso tra illegittima revoca e perdita della commessa, nonché le condizioni aziendali che avrebbero consentito la corretta esecuzione dei lavori.

1. La liquidazione del danno. Le voci risarcibili

La sentenza affronta in modo sistematico i criteri di determinazione del danno da mancata aggiudicazione.

4.1 Danno emergente

Il ristoro del danno emergente viene escluso in via generale, poiché i costi di partecipazione alla gara gravano ordinariamente sul concorrente. Essi sono rimborsabili solo se si deduce una responsabilità precontrattuale derivante dalla violazione dei principi di correttezza e buona fede nello svolgimento delle trattative pubbliche.

4.2 Lucro cessante e mancato utile

Il lucro cessante comprende l’interesse positivo, articolato in due componenti:

1. il mancato profitto derivante dall’esecuzione dell’appalto
2. il danno curriculare.

Con riguardo al mancato profitto, la sezione:

• esclude l’utilizzo di percentuali sull’importo a base d’asta, ritenendolo estraneo alla logica risarcitoria
• afferma che l’articolo 124 del codice del processo amministrativo impone la rigorosa prova dell’ammontare del danno, con ricorso alla valutazione equitativa solo quando sia impossibile o estremamente difficoltoso fornire una prova puntuale
• individua come parametro di calcolo il margine di utile effettivo desumibile dal ribasso offerto.

Elemento qualificante della pronuncia è la riaffermazione che il mancato utile può essere integralmente riconosciuto solo se l’impresa dimostra di non aver potuto utilizzare mezzi e maestranze in altri appalti. In mancanza di tale prova opera una presunzione in base alla quale le risorse aziendali non rimangono inattive ma vengono impiegate in altre commesse.

Ciò comporta la necessità di applicare una decurtazione percentuale dell’utile, modulata sulla base della natura del contratto, della capacità organizzativa dell’impresa, della sua posizione sul mercato e delle condizioni operative. In casi estremi, l’assenza di prova e la presenza di indizi contrari possono condurre anche all’azzeramento del danno.

4.3 Danno curriculare

Il danno curriculare rappresenta la perdita della possibilità di incrementare l’avviamento professionale mediante l’esecuzione dell’appalto e si riflette sulla capacità competitiva futura dell’impresa. La sezione conferma che esso richiede prova rigorosa, ancorata a elementi oggettivi quali:

1. la perdita o mancata acquisizione di livelli di qualificazione
2. l’impossibilità di ottenere requisiti ulteriori rispetto alla qualificazione SOA, previsti dal bando per specifiche tipologie di lavori
3. l’impatto negativo sul posizionamento dell’impresa nel mercato di riferimento.

Il danno non è riconoscibile quando l’impresa, per dimensioni e rilevanza nel settore, non subirebbe alcuna effettiva compromissione delle future chance di aggiudicazione.

Rivalutazione e interessi

Accertata e quantificata la pretesa risarcitoria, il giudice precisa che, trattandosi di debito di valore, il danno va rivalutato dalla data in cui il contratto avrebbe dovuto essere stipulato fino all’attualità, con applicazione degli interessi legali sulla somma progressivamente rivalutata fino all’integrale soddisfo.

Considerazioni conclusive

La sentenza del Consiglio di Stato si colloca nel solco del consolidato orientamento volto a circoscrivere il ricorso a presunzioni e valutazioni equitative nel giudizio sul danno da mancata aggiudicazione, valorizzando l’onere probatorio in capo al concorrente e il principio di responsabilità oggettiva dell’amministrazione una volta accertata l’illegittimità dell’atto.

La pronuncia assume rilievo operativo per stazioni appaltanti e operatori economici.

Le prime vengono richiamate alla necessità di ponderare con rigore l’esercizio dell’autotutela decisoria, in considerazione delle rilevanti conseguenze patrimoniali potenzialmente derivanti da provvedimenti illegittimi.

I secondi devono strutturare le domande risarcitorie con una compiuta dimostrazione dell’effettivo margine di utile, dell’impossibilità di impegnare altrove mezzi e personale e dell’impatto curriculare della mancata esecuzione, poiché solo una prova puntuale consente di superare le presunzioni sfavorevoli e ottenere un ristoro pieno.

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 13/02/2026

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