FOCUS: “Appalto integrato e subappalto necessario: l’interpretazione sistematica della lex specialis e i poteri istruttori del giudice amministrativo”
Premessa
La sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 23 settembre 2025, n. 7465, affronta tre profili di particolare rilievo nell’ambito delle procedure di affidamento di appalti pubblici:
- i criteri di interpretazione della lex specialis in una gara avente a oggetto un appalto integrato;
- la disciplina del subappalto c.d. necessario;
- la possibilità per il giudice amministrativo di disporre l’ordine di esibizione ex art. 210 c.p.c.
La pronuncia si inserisce in un quadro giurisprudenziale ormai consolidato, ma rafforza alcune coordinate di sistema, soprattutto con riferimento alla necessità di interpretare le clausole di gara in modo coerente con la natura dell’appalto integrato e alla qualificazione giuridica del subappalto necessario.
L’interpretazione della lex specialis nell’appalto integrato
Il Collegio ribadisce che, nell’interpretazione della lex specialis di gara, trovano applicazione le norme in materia di contratti e, in particolare, gli artt. 1362 e 1363 c.c.
L’approccio ermeneutico deve quindi privilegiare un’interpretazione sistematica e coordinata delle clausole, evitando letture frammentarie che possano compromettere i principi di affidamento e parità di trattamento tra i concorrenti.
Secondo la giurisprudenza di legittimità (Cass. civ., sez. III, 9 novembre 2020, n. 25090; Cass. civ., sez. III, 11 gennaio 2006, n. 261), anche espressioni apparentemente chiare non possono essere interpretate isolatamente, ma devono essere considerate alla luce del complesso dell’atto e del comportamento complessivo delle parti.
Nel caso di specie, la natura dell’appalto integrato impone che l’offerta sia considerata comprensiva sia della fase di progettazione esecutiva sia di quella di realizzazione delle opere. Ciò in quanto, nell’appalto integrato, il progetto esecutivo costituisce oggetto stesso del contratto (Cons. Stato, sez. III, 26 maggio 2022, n. 4226). In presenza di clausole ambigue o di dubbio significato, l’interpretazione più coerente con questa caratteristica è quella che ricomprende entrambe le fasi nell’impegno dell’offerente.
La qualificazione del subappalto necessario
Un ulteriore passaggio centrale della decisione riguarda il subappalto necessario. Esso ricorre quando un concorrente, privo della qualificazione richiesta in una categoria scorporabile a qualificazione obbligatoria, indica il subappaltatore come mezzo per sopperire alla propria carenza.
In tale ipotesi, il subappalto non può che essere qualificato come necessario, a prescindere dalla definizione che ne dà l’operatore economico. Diversamente opinando, si rischierebbe di subordinare la portata cogente della norma alla qualificazione soggettiva operata dal concorrente, con conseguente svuotamento della disciplina legale.
Il Consiglio di Stato si pone in linea di continuità con precedenti conformi (Cons. Stato, sez. V, 21 febbraio 2024, n. 1743; Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2024, n. 9051), sottolineando che il subappalto necessario si differenzia da quello facoltativo solo dal punto di vista funzionale, ma non per natura giuridica. Non è quindi giustificata una differenziazione di regime, anche in relazione alla forma della dichiarazione.
I poteri istruttori del giudice amministrativo e l’ordine di esibizione
La sentenza affronta, infine, un profilo processuale. Ai sensi dell’art. 63 c.p.a., il giudice può richiedere alle parti chiarimenti o documenti anche d’ufficio, fermo restando l’onere probatorio gravante su di esse.
L’art. 210 c.p.c., richiamato dalla giurisprudenza civile (Cass. civ., sez. II, 3 novembre 2021, n. 31251), consente l’ordine di esibizione solo se ritenuto necessario all’acquisizione della prova, purché ricorrano le condizioni di ammissibilità stabilite dagli artt. 118, 119 c.p.c. e 94 disp. att. c.p.c. Lo strumento ha natura residuale e non può essere utilizzato per supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio dell’istante, ma soltanto in caso di impossibilità di acquisire la prova dei fatti con altri mezzi. La valutazione è rimessa al prudente apprezzamento del giudice.
Considerazioni conclusive
La pronuncia in commento consolida tre principi:
- nell’appalto integrato, le clausole ambigue della lex specialis devono essere interpretate in coerenza con la natura del contratto, comprendendo tanto la progettazione quanto l’esecuzione delle opere;
- il subappalto necessario non può essere qualificato diversamente dall’operatore economico, essendo la sua natura imposta dalla disciplina legale a tutela della corretta esecuzione dei lavori;
- l’ordine di esibizione ex art. 210 c.p.c. costituisce uno strumento istruttorio eccezionale, utilizzabile solo in via residuale e nei limiti posti dal codice di rito.
La decisione si inserisce in un filone giurisprudenziale coerente, che rafforza la certezza del diritto in materia di appalti integrati e subappalto necessario, offrendo al contempo un chiarimento processuale sul corretto uso dei poteri istruttori del giudice amministrativo.
A cura della Redazione di TuttoGare PA del 21/10/2025
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