L’impresa chiedeva l’autorizzazione al subappalto di una serie di servizi riferiti esattamente all’oggetto dell’Accordo Quadro.

La stazione appaltante rigettava la richiesta, con la precisazione che la richiesta di subappalto “non può essere presentata in riferimento all’accordo quadro. Ogni richiesta di subappalto deve pertanto essere riferita all’applicativo citandone il numero e il CIG”.

Secondo il Tar tale motivazione di diniego è corretta e priva di vizi in quanto l’Accordo Quadro è un contratto normativo dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori (con riferimento a TAR Lazio, Roma, Sez. III, 22/05/2023, n. 8633), derivandone che il subappalto, quale strumento che incide sulla fase esecutiva, si concretizza solo nei singoli contratti applicativi, per necessitare pertanto di un’autorizzazione legata alla specifica prestazione oggetto del contratto applicativo il quale, nel caso concreto, poteva essere stipulato, a norma dell’accordo quadro sottoscritto, soltanto dopo che l’impresa avesse comprovato la propria capacità esecutiva.

Questo quanto stabilito da Tar Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 16/12/2025, n. 560, che respinge il ricorso avverso il diniego di autorizzazione:

Le previsioni di cui al citato articolo 10 dell’Accordo Quadro sono, quindi, chiare nel definire quale documentazione la firmataria dovesse fornire e in che tempi, pena la risoluzione del contratto, nonché la netta distinzione tra ipotesi risolutive relative alla mancata disponibilità dei mezzi nei termini ivi indicati per l’attivazione dell’Accordo Quadro (per quanto interessa, la documentazione della proprietà, locazione finanziaria o noleggio del parco mezzi necessario per lo svolgimento del servizio) ed, invece, le ipotesi risolutive attinenti alla fase esecutiva (mancata garanzia dei mezzi “per tre volte”); è incontestato, invero, che la documentazione presentata dalla xxx S.r.l. per “l’attivazione dei servizi” dell’Accordo Quadro era incompleta rispetto alle previsioni di cui al citato art. 10.

In questa sede l’esponente pretende di comprovare con il ricorso al subappalto (per la disponibilità dei mezzi) quanto, invece, richiesto – in modo chiaro e preciso dal sottoscritto Accordo – a titolo di proprietà, locazione finanziaria o noleggio (dei mezzi); come già evidenziato, parte ricorrente non allega prova di aver dichiarato in una fase o documento di gara di volersi avvalere del subappalto “qualificante” e, pertanto, l’autorizzazione richiesta risulta insuscettibile di rilascio, in quanto contraria alle disposizioni dell’Accordo Quadro ed alle dichiarazioni dello stesso aggiudicatario. Come è noto, il subappalto «necessario» o «qualificante» si differenzia dal subappalto c.d. «facoltativo», giacché nelle ipotesi di subappalto «facoltativo» l’affidamento a terzi di una parte delle prestazioni oggetto dell’appalto è frutto di una libera scelta imprenditoriale (essendo il concorrente già in possesso di tutti i requisiti di partecipazione o esecuzione), mentre il subappalto «necessario» si caratterizza per il fatto che il concorrente non possiede tutte le qualifiche relative alle prestazioni previste dal bando, e il subappalto si configura allora come «necessario» perché l’affidamento in subappalto dell’esecuzione di date prestazioni – ad un soggetto in possesso delle relative qualificazioni – è imposto dal difetto di titolo abilitativo del concorrente ad eseguire tale tipo di prestazioni.

Pertanto, attese la mancata prova della dichiarata volontà di ricorrere al subappalto (qualificante) in sede di selezione pubblica nonché la sottoscrizione della illustrata specifica clausola (art. 10 dell’Accordo Quadro) successivamente all’aggiudicazione del Lotto 1 della gara, il diniego di autorizzazione al subappalto risulta legittimo in quanto coerente con le previsioni della lex specialis, di cui l’Accordo Quadro è incontestatamente parte, nonché con la singola clausola dell’Accordo effettivamente sottoscritto dalla ricorrente.

Infine, è inconferente alla tesi attorea il richiamo all’art. 23 (Disciplina subappalti) dell’Accordo Quadro atteso che, pur rinviando all’art. 105 del D.Lgs. n. 50/2016, è espressamente perimetrato a “tutti i sub-contratti stipulati per l’esecuzione dell’appalto” e non può certamente riferirsi alle condizioni (di cui all’art. 10) poste a pena di risoluzione dell’Accordo Quadro come quella in esame (disponibilità dei mezzi in proprietà, locazione finanziaria o noleggio ai fini dell’avvio del servizio dedotto nell’Accordo). Il che, del resto, è coerente con il fatto che, per costante giurisprudenza, l’accordo quadro costituisce un pactum de modo contraendi, ossia un contratto normativo, dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori e la cui efficacia consiste nel vincolare, alla disciplina fissata con l’accordo quadro, la successiva manifestazione di volontà delle parti contraenti nella stipula dei c.d. contratti esecutivi, e ciò nell’ottica che gli accordi quadro hanno lo scopo di semplificare, sotto il profilo amministrativo, il processo di aggiudicazione dei contratti fra una o più stazioni appaltati ed uno o più operatori economici, individuando i futuri contraenti, prefissando condizioni e clausole relative agli appalti in un arco temporale massimo (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2024 n. 1393).

A cura di giurisprudenzappalti.it del 16/12/2025 di Roberto Donati

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