Il Responsabile Unico di Progetto come presidio di responsabilità

La figura del Responsabile Unico di Progetto, delineata dall’articolo 15 del Codice dei contratti pubblici, rappresenta il fulcro del processo di realizzazione dell’intervento pubblico. L’Allegato I.2 individua un ventaglio di compiti che abbraccia tutte le fasi del ciclo di vita del contratto, dalla programmazione alla progettazione, dall’affidamento all’esecuzione, includendo attività di controllo, coordinamento, verifica e gestione delle eventuali criticità.

L’ampiezza delle funzioni consente di cogliere il ruolo del RUP non come mero esecutore tecnico, ma come snodo decisionale e gestionale dell’azione amministrativa. Tale centralità determina un’esposizione significativa al rischio di responsabilità patrimoniale per danno erariale. Il RUP risponde innanzi alla Corte dei conti quando sono presenti gli elementi tipici dell’illecito contabile: condotta dolosa o gravemente colposa, nesso causale con il danno, quantificazione certa del pregiudizio.

Le aree di rischio sono molteplici. Tra le più ricorrenti vi sono la validazione di progetti incompleti o non conformi, la gestione delle varianti in fase esecutiva, le omissioni contabili e le irregolarità nella rendicontazione. A ciò si aggiunge il coinvolgimento del RUP quale corresponsabile insieme ad altri operatori tecnici, come progettisti o direttori dei lavori, nelle ipotesi di cattiva esecuzione dell’opera.

Il rischio contabile non si limita all’errore tecnico isolato, ma coinvolge la coerenza delle scelte, l’adeguatezza della vigilanza, il rispetto delle prescrizioni normative e la complessiva efficienza dell’azione amministrativa. In questa prospettiva, il tema della prevenzione tramite tracciabilità delle decisioni, documentazione istruttoria e controllo sostanziale, si intreccia sempre più con quello delle coperture assicurative e della gestione del rischio.

 L’obbligo assicurativo tra Codice dei contratti e divieto del 2007

Il Codice dei contratti non contiene una norma espressa dedicata all’assicurazione del RUP, ma l’obbligo si ricava in via sistematica dalle disposizioni sulle funzioni tecniche. L’articolo 2, comma 4, impone alle amministrazioni di attivare misure per la copertura assicurativa del personale. L’articolo 45 e l’Allegato I.10 stabiliscono che una quota degli incentivi per le funzioni tecniche sia destinata alla stipulazione di polizze obbligatorie a tutela del personale coinvolto.

Tale obbligo incontra però il limite del divieto sancito dall’articolo 3, comma 59, della legge 244 del 2007, che esclude la possibilità per le amministrazioni di assicurare la responsabilità amministrativa e contabile dei propri dipendenti. La ratio del divieto è quella di evitare che l’amministrazione utilizi risorse pubbliche per proteggere chi abbia causato danni all’ente con condotte gravemente colpose o dolose.

La giurisprudenza contabile maggioritaria ha interpretato in modo restrittivo le coperture ammesse, ritenendo che le polizze a carico dell’amministrazione possano riguardare solo la responsabilità civile verso terzi o la responsabilità professionale in senso stretto, senza estendersi al danno erariale. Tale orientamento è stato confermato anche da ANAC nel parere 34 bis del 2024.

Un diverso orientamento, espresso dalla Sezione Lombardia nella deliberazione 241 del 2024, ritiene invece che il Codice dei contratti introduca una deroga implicita al divieto del 2007, consentendo di includere anche la copertura dei danni arrecati all’amministrazione quando connessi alle funzioni tecniche.

La questione è stata rimessa dalla Sezione Toscana alla Presidenza della Corte dei conti con la deliberazione 118 del 2025, al fine di un possibile intervento delle Sezioni Riunite o della Sezione delle autonomie. In assenza di una pronuncia definitiva, il principio interpretativo prudenziale continua a essere quello del divieto di assicurare il rischio di responsabilità amministrativa.

La riforma della Corte dei conti e il nuovo modello di responsabilità assicurata

Il quadro interpretativo potrebbe essere superato dalla riforma della Corte dei conti, attualmente in esame al Senato dopo l’approvazione alla Camera dell’AC 1621 A. Il testo introduce una disciplina innovativa, destinata a ridefinire il rapporto tra responsabilità erariale e tutela assicurativa.

L’articolo 1-novies prevede che una quota del trattamento economico accessorio dei dirigenti incaricati della gestione di risorse pubbliche sia destinata alla stipula di polizze che coprano i danni causati all’amministrazione per colpa grave. Il nuovo comma 4 bis imporrebbe poi a tutti coloro che assumono incarichi con gestione di risorse pubbliche di dotarsi di una polizza specifica a copertura dei danni erariali da colpa grave prima dell’avvio dell’incarico.

La proposta introduce inoltre la partecipazione necessaria dell’assicuratore nei giudizi per responsabilità patrimoniale.

Si tratta di una riforma potenzialmente dirompente per il ruolo del RUP. La copertura assicurativa diventerebbe obbligatoria e non più circoscritta alle funzioni tecniche. L'oggetto della garanzia includerebbe espressamente il danno erariale, superando il divieto del 2007. L’onere economico ricadrebbe in parte sul personale incaricato e in parte sull’amministrazione, con effetti sulla gestione del rischio e sulle politiche retributive.

In prospettiva, il sistema delineato appare orientato verso un modello di responsabilità amministrativa assicurata, in cui il rischio di colpa grave è trasferito, in tutto o in parte, al mercato assicurativo. Per i RUP ciò comporterebbe l’obbligo di valutare massimali, franchigie, clausole e condizioni di operatività della polizza, che diverrebbero elementi essenziali per la corretta gestione dell’incarico.

La Deliberazione n. 19 del 2025 della Sezione delle autonomie: una prima apertura alla deroga

La Deliberazione n. 19 del 2025 della Sezione delle autonomie interviene in modo significativo sul tema, riconoscendo la natura derogatoria delle disposizioni del Codice rispetto al divieto del 2007, pur circoscrivendola a ipotesi specifiche.

Secondo la Corte, l’obbligo di assicurazione previsto dal Codice per progettisti e verificatori dipendenti pubblici costituisce una norma speciale sopravvenuta che deroga al divieto generale nella misura in cui la copertura è strettamente connessa alle funzioni tecniche identificate dall’Allegato I.10. La deroga comprende la responsabilità amministrativa indipendentemente dal grado della colpa, con esclusione delle ipotesi di dolo. Essa, tuttavia, non si estende automaticamente ad altre forme di assicurazione non previste espressamente dalla legge.

Il principio, pur riferito al caso esaminato, sembra idoneo a estendersi anche ai RUP, i quali svolgono compiti che eccedono le funzioni ordinarie del personale tecnico amministrativo. La pronuncia rappresenta dunque un primo riconoscimento del nuovo equilibrio pubblico-privato che la riforma sembra voler consolidare.

Conclusioni: verso un modello integrato di responsabilità e tutela

L’evoluzione normativa e giurisprudenziale sta delineando un modello in cui il RUP opera in un contesto più strutturato, caratterizzato da responsabilità patrimoniali definite e da una crescente integrazione tra responsabilità erariale e coperture assicurative. Tale assetto richiede alle amministrazioni una nuova capacità di gestione del rischio, che includa la valutazione delle polizze, la selezione dei massimali, la definizione delle clausole di operatività e la predisposizione di strumenti interni di controllo.

Il RUP, dal canto suo, sarà chiamato a una maggiore consapevolezza del perimetro delle proprie responsabilità e degli obblighi assicurativi connessi all’incarico. La riforma della Corte dei conti, se definitivamente approvata, determinerebbe un deciso superamento del contrasto interpretativo attuale, introducendo un obbligo generalizzato di copertura per la colpa grave e rendendo la tutela assicurativa un requisito necessario per l’assunzione dell’incarico.

Resta da verificare se il sistema pubblico saprà accompagnare questa trasformazione con strumenti adeguati di supporto, formazione e governance interna. La centralità del RUP nelle dinamiche dell’appalto pubblico rende essenziale un equilibrio che salvaguardi l’interesse pubblico, tuteli l’operatore e garantisca la qualità dell’azione amministrativa.

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 16/12/2025

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