Servizi di “vigilanza attiva” e servizi di vigilanza “passiva”
L’attività di vigilanza attiva è stata descritta come quella volta alla salvaguardia di beni affidati alle proprie cure, ergo come attività finalizzata, sebbene in via mediata, a contribuire alla preservazione dell’ordine e della sicurezza pubblica, fatto che, tra l’altro, giustifica la subordinazione dell’espletamento dell’attività al possesso di una autorizzazione governativa prefettizia ad hoc (Cass. Pen. Sez. I, 12 aprile 2006 n. 14258), mentre il servizio di portierato attiene essenzialmente alla garanzia dell’ordinato utilizzo di un immobile da parte dei fruitori dello stesso.
Questo quanto ricordato da Tar Lazio, Roma, Sez. II Ter, 20/05/2026, n. 9395:
3. Occorre precisare che la procedura indetta da ……… riguarda l’affidamento «dei servizi di portierato e sorveglianza presso gli edifici, strutture ed aree di “…….”», all’interno dei quali la legge di gara distingue quelli remunerati a canone variabile e quelli “extra- canone”, vale a dire a richiesta.
Tra i servizi a canone variabile il capitolato prevede – oltre ad attività quali l’accoglienza e reception presso i siti di proprietà di ….., la video-audio-sorveglianza di detti siti e il controllo degli accessi – anche «[l’]effettuazione di passaggi ispettivi periodici delle aree condominiali interne ed esterne ai siti anche attraverso l’utilizzo di autovettura» e il «sopralluogo ricognitivo su aree/siti di interesse attraverso un servizio di sorveglianza e controllo saltuario con autovettura».
Nell’ambito dei servizi a richiesta è, altresì, previsto quello di «sorveglianza presso gli edifici e strutture di proprietà e/o gestite da …… S.p.A. in occasione di eventi, manifestazioni o per altre esigenze particolari».
Giova altresì rammentare che l’attività di portierato, a seguito dell’abrogazione dell’iter procedimentale di cui all’articolo 62 TULPS e agli articoli 111, 113, 114 del regolamento di esecuzione, per effetto della legge 24 novembre 2000, n. 340, non è più soggetta ad autorizzazione di polizia ed è, perciò, liberalizzata, a differenza dell’attività di vigilanza per la quale, stante la particolare delicatezza e rilevanza dell’attività, continua ad essere richiesta la licenza prefettizia.
La giurisprudenza amministrativa ha tradizionalmente operato una distinzione tra la “vigilanza attiva”, implicante un obbligo di difesa degli immobili e che preclude l’esercizio di tale attività in assenza di apposita licenzia prefettizia, e la vigilanza “passiva”, ricomprendente il servizio di portierato e di reception, e ha osservato che questa seconda tipologia di servizio, di per sé, non implica un obbligo di difesa attiva degli immobili, ma una normale e ordinaria attività di tutela della proprietà privata e della funzionalità di aziende o complessi operativi (come si vedrà, peraltro, tale distinzione, un tempo ricorrente anche nella giurisprudenza penale, è stata da ultimo in questa sede superata a favore di un concetto omnicomprensivo di sorveglianza, per il quale la distinzione con l’attività di portierato risiede sostanzialmente nel carattere non imprenditoriale di quest’ultima).
In particolare, l’attività di vigilanza attiva è stata descritta come «quella volta alla salvaguardia di beni affidati alle proprie cure, ergo come attività finalizzata, sebbene in via mediata, a contribuire alla preservazione dell’ordine e della sicurezza pubblica, fatto che, tra l’altro, giustifica la subordinazione dell’espletamento dell’attività al possesso di una autorizzazione governativa prefettizia ad hoc (Cass. Pen. Sez. I, 12 aprile 2006 n. 14258)», mentre il servizio di portierato «attiene essenzialmente alla garanzia dell’ordinato utilizzo di un immobile da parte dei fruitori dello stesso, essendo quindi prevalentemente finalizzato alla sorveglianza e protezione degli immobili e dei beni in essi presenti, nonché alla disciplina dell’accesso di estranei, senza che vengano in rilievo – se non in via del tutto indiretta – finalità di interesse pubblico, che invece caratterizzano l’attività di vigilanza, fatto che coerentemente non rende necessaria alcuna autorizzazione di polizia per lo svolgimento del servizio» (così Cons. Stato, sezione quarta, 16 settembre 2016, n. 3898; in termini, anche Cons. St., sez. V, 28 dicembre 2022, n. 11471; Cons. Stato Sez. V, 22 ottobre 2012 n. 5405; Cons. Stato Sez. VI, 14 febbraio 2007 n. 610).
Si è anche rilevato che la vigilanza attiva «si caratterizza per l’esercizio di poteri di intervento diretto per la difesa dell’immobile, mentre il servizio di portierato o di guardiania non include la difesa attiva degli immobili, ma una normale tutela, visiva e statica, della proprietà privata e della funzionalità di aziende o complessi operativi, come precisato nella determinazione n. 9 del 22 luglio 2015 dell’Autorità nazionale anticorruzione. Inoltre, si aggiunge che è esatto affermare che le attività di portierato e di vigilanza privata sono accomunate dal fatto che in entrambi i casi viene svolta un’attività di vigilanza, ma ciò che distingue le due attività è la natura di tale vigilanza: laddove la stessa (seppur affiancata ad altre mansioni) ha natura esclusivamente passiva, l’attività andrà configurata come portierato, laddove la stessa è invece attiva e attinente alla salvaguardia di beni mobili e immobili dalle aggressioni dei terzi, l’attività andrà qualificata come vigilanza autorizzata (CGA, 7 marzo 2025, n. 166).
Le considerazioni giurisprudenziali sopra richiamate devono, tuttavia, necessariamente coordinarsi con quanto statuito, nel suo più recente orientamento sopra richiamato, dalla Cassazione penale (posto che, altrimenti, la gara, escludendo l’obbligo di licenza per i casi di sorveglianza meramente passiva, preluderebbe a un illecito penale) che ha ripetutamente osservato come «[o]gni forma di attività imprenditoriale di vigilanza e custodia di beni per conto terzi esige la licenza del prefetto, indipendentemente dalle modalità operative con le quali viene espletata. Ne consegue che la mancanza di tale licenza per le attività di vigilanza e custodia di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 134, (testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) ne comporta in ogni caso l’illiceità penale a norma dell’art. 140 stesso testo» (così, tra le tante, Cass. penale, sezione I, 19 novembre 2021, n. 3803).
Il giudice di legittimità ha anche osservato che «l’elemento che qualifica un determinato servizio come vigilanza privata è dato dal suo porsi come attività di salvaguardia di beni affidata alle proprie cure e quindi come attività svolta, in via mediata, a contribuire alla preservazione dell’ordine e della sicurezza pubblica» (Cass. pen., sez. I, 21 aprile 2006, n. 14258).
In sostanza, a prescindere dalla natura “attiva” o “passiva” delle funzioni di sorveglianza affidate, al fine di poter escludere di essere in presenza di un’attività di vigilanza privata (che necessita della licenza prefettizia) occorre accertare che le prestazioni rese non si risolvano in una forma di ausilio alle funzioni di tutela “dell’ordine e della sicurezza pubblica” e siano effettivamente sussumibili, alla stregua delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, nell’ambito dei meri servizi di portierato e custodia (così Tar Sardegna, sezione I, 24 settembre 2014, n. 746).
Partendo da tale presupposto, risulta significativo l’assunto della giurisprudenza penale secondo il quale integra la contravvenzione prevista dall’art. 140 del TULPS «l’attività, non autorizzata da apposita licenza prefettizia, di vigilanza e custodia svolta in forma imprenditoriale, anche senza uso di armi e con la sola finalità di segnalare via radio alle competenti autorità eventuali aggressioni o situazioni di pericolo per le proprietà private» (Cass. penale, sez. III, 3 dicembre 2011, n. 1821).
Fonte: giurisprudenzappalti.it di Roberto Donati, 21/05/2026
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