Il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dell’offerta (Cons. Stato, n. 2605 del 2025), in quanto incide naturalmente sulla determinazione dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto dell’offerta.

Questo viene ribadito dal Consiglio di Stato, su una vicenda che vede una doppia dichiarazione sul CCNL applicato dall’aggiudicataria.

La ricorrente si duole infatti della decisione del T.A.R., che non avrebbe considerato l’offerta del RTI aggiudicatario come offerta “plurima e/o condizionata”, presentando “costi della manodopera, che non coincideranno con quelli poi applicati in fase esecutiva”. 

L’appellante ribadisce l’asserita irritualità della dichiarazione resa dal RTI aggiudicatario, che prima avrebbe indicato di applicare il CCNL abitualmente utilizzato (CCNL metalmeccanico), salvo poi impegnarsi ad applicare quello individuato nella lex specialis in caso di aggiudicazione.

Non risulta possibile, dunque, comprendere in base a quale CCNL sia stata effettuata la verifica dei minimi salariali.

Consiglio di Stato, Sez. V, 03.12.2025, n. 9510 accoglie l’appello:

10.1. La critica è fondata.

Va premesso in fatto che al par. 16.1., in tema di compilazione della domanda di partecipazione, la lex specialis ha espressamente richiesto che il concorrente è tenuto a dichiarare: “20) di applicare il CCNL indicato dalla Stazione Appaltante o altro CCNL equivalente, con l’indicazione del relativo codice alfanumerico unico di cui all’articolo 16 quater del decreto – legge 76/20”.

In tale senso, il par. 17, relativo al “Contenuto della busta B – Offerta tecnica”, ha previsto che: “L’operatore economico inserisce per ogni singolo lotto la documentazione relativa all’offerta tecnica nella Piattaforma, compilando ciascun campo dedicato all’interno della busta digitale Tecnica, a pena di inammissibilità dell’offerta (…) In considerazione dell’applicazione dell’inversione procedimentale, allega una dichiarazione, da rendere ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, in cui indica il CCNL applicato”, e “Qualora adotti un CCNL diverso da quello indicato al paragrafo 3 del presente Disciplinare, inserisce nel suddetto documento la dichiarazione di equivalenze delle tutele e l’eventuale documentazione probatoria sulla equivalenza del proprio CCNL nella sezione della piattaforma relativa all’offerta tecnica”.

Dalla piana lettura delle suddette disposizioni consegue che, sebbene la legge di gara abbia previsto espressamente la possibilità di presentare una dichiarazione così come effettivamente è stata resa dal RTI aggiudicatario, l’offerta di quest’ultimo è stata irregolarmente proposta, sia perché priva dell’attestazione di equivalenza delle tutele dei due CCNL (e dell’eventuale documentazione probatoria sulla equivalenza del proprio CCNL nella sezione della piattaforma relativa all’offerta tecnica), sia perché la predisposizione dell’offerta non ha tenuto conto del CCNL che sarebbe stato applicato in sede esecutiva a seguito dell’aggiudicazione della gara.

L’art. 11, commi 3 e 4 del Codice, ratione temporis applicabile, prevede che:

“3. Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.

4. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’art. 110”.

In sostanza, il Codice stabilisce due possibilità per l’operatore economico in sede di presentazione dell’offerta, ossia quella di applicare il CCNL individuato dalla stazione appaltante, oppure di applicare un diverso CCNL, però provando che quest’ultimo offra garanzie equivalenti a quello indicato dalla stazione appaltante. In base al terzo comma dell’art. 11 cit., nel bando, la stazione appaltante indica il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto, ma tale preliminare indicazione non è però totalmente vincolante per gli operatori economici, i quali possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché sia in grado di garantire ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante, e fatta in ogni caso salva la coerenza del contratto collettivo scelto dall’impresa con l’oggetto dell’attività affidata dalla stazione appaltante.

Invero, la lex specialis, in tema di applicazione del CCNL, ha richiesto al par. 3, pag. 12, sul lotto di riferimento che: “Ai sensi dell’art. 11, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Il contratto collettivo applicato è: quello per i lavoratori dipendenti delle imprese edili”. Al par. 10, in tema di “Requisiti di partecipazione e/o condizioni di esecuzione”, è previsto che “L’aggiudicatario è tenuto a garantire l’applicazione del contratto collettivo nazionale e territoriale (o dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore) nella declaratoria di ciascun lotto di cui al paragrafo 3, oppure di un altro contratto che garantisca le stesse tutele economiche e normative per i propri lavoratori e per quelli in subappalto”.

Nella specie, benchè la lex specialis consentisse all’operatore economico di indicare due CCNL differenti, il RTI aggiudicatario avrebbe dovuto presentare alla Stazione appaltante la dichiarazione equivalenza delle tutele tra i due contratti. Va, altresì, rilevato che tale verifica non risulta essere stata effettuata da Autostrade per l’Italia s.p.a., ai sensi dell’art. 110, comma 5, lett. d) del d.lgs. 36 del 2023, al fine di accertare se il costo del personale non fosse inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 41, comma 13 del d.lgs. n. 36 cit.

Nel caso di dichiarazione, da parte dell’operatore economico, di un differente contratto collettivo, rispetto a quello previsto dalla Stazione appaltante, è onere della medesima provvedere, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione ad acquisire la dichiarazione di equivalenza delle tutele, che deve essere verificata con le modalità di cui all’art. 110 comma 4 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Con riferimento al lotto 6, è avvenuto che il RTI aggiudicatario ha reso dichiarazioni differenti, in un primo momento sostenendo di applicare il CCNL metalmeccanico e poi, successivamente, impegnandosi ad applicare il CCNL edile, ossia quello indicato dalla legge di gara, senza tuttavia offrire una dichiarazione con la quale attestare la sostanziale identità dei contenuti tra i due contratti.

Orbene, diversamente da quanto sostenuto dalle parti resistenti nei propri scritti difensivi, l’ambiguità dell’offerta non deve essere riferita al dato formale, che ‘appare’ essere stato rispettato, ma all’assenza di quell’elemento necessario ad assicurare che nessuna differenza sussiste in concreto tra i CCNL dichiarati in sede di offerta e in sede di concreta applicazione.

In questo modo l’offerta è stata modulata su presupposti diversi da quelli su cui si sarebbe basata l’effettiva esecuzione dell’appalto in caso di aggiudicazione, rivelandosi priva di quella necessaria chiarezza e trasparenza quanto ai contenuti economici, atteso che sono stati indicati costi riferiti ad un CCNL diverso da quello che sarebbe stato applicato in ipotesi di aggiudicazione dell’appalto.

L’esatta individuazione dei costi della manodopera in sede di offerta è un adempimento necessario, non assumendo rilievo, in relazione al suddetto specifico profilo, la circostanza valorizzata dalla società Autostrade per l’Italia s.p.a. secondo cui i costi della manodopera indicati dall’aggiudicataria sarebbero lievemente superiori a quelli indicati in sede di disciplinare di gara per il lotto 6 di riferimento.

Pertanto, la Stazione appaltante, stante il carattere poco circostanziato dell’offerta, essendo evidente che un differente CCNL avrebbe inciso sul contenuto dell’offerta economica, avrebbe dovuto acquisire la dichiarazione di equivalenza ex art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023 e procedere alle necessarie verifiche, anche effettuando valutazioni separate per ciascuno dei contratti collettivi indicati dall’impresa, in modo da poter stabilire se il contratto indicato in sede di offerta avrebbe garantito tutele normative confrontabili con quelle del CCNL indicato nel disciplinare e oggetto della dichiarazione di impegno.

Se l’operatore economico si impegna ad applicare un determinato CCNL in sede di esecuzione, è tenuto a rispettare le medesime condizioni anche in sede di offerta economica, non potendo condizionare tale impegno all’aggiudicazione della procedura di gara, pena l’applicazione di un elemento di variabilità che viola il principio di ‘chiarezza’ dell’offerta di gara, introducendo una inammissibile obbligazione ‘alternativa’, in violazione del principio della par condicio a cui si deve ispirare ogni procedura di gara.

Invero, in assenza di dichiarazione di equivalenza, l’operatore economico ha in concreto proposto una offerta ‘alternativa’ condizionata all’evento, futuro ed incerto, dell’aggiudicazione della procedura, in questo modo ottenendo un effettivo vantaggio rispetto agli altri partecipanti dalla sua offerta, potendo contare su più soluzioni in grado di soddisfare le esigenze della Stazione appaltante.

Sotto un distinto profilo, il richiamo al principio di tassatività delle clausole di esclusione da parte delle società resistenti non è conferente, atteso che il Collegio ritiene di doversi conformare al precedente di questa Sezione (Cons. Stato, n. 5347 del 2022), anche se reso sotto la vigenza del precedente Codice, ma il cui principio di diritto può essere applicato al caso di specie, a mente del quale: “nelle procedure di gara, la carenza di uno degli elementi dell’offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima l’esclusione dell’offerta difettosa, senza che ciò possa comportare alcuna violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione, previsto dall’art. 83, comma 8, d.lgs. n. 50/2016”.

Il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dell’offerta (Cons. Stato, n. 2605 del 2025), in quanto incide naturalmente sulla determinazione dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto dell’offerta.

E’ evidente che l’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato in offerta (altresì rilevando quale parametro con cui verificarne, sia in sede di prime valutazioni che di sub-procedimento di anomalia, correttezza e sostenibilità).

A cura di giurisprudenzappalti.it del 03/12/2025 di Roberto Donati

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