FOCUS: “Offerte a costo zero e verifica di anomalia: il Consiglio di Stato fissa i limiti di ammissibilità”
Una delle questioni più delicate nelle procedure di affidamento riguarda il rapporto tra innovazione dell’offerta e affidabilità della sua concreta esecuzione.
La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 16 settembre 2025, n. 7333, si inserisce in questo solco, chiarendo i criteri di valutazione delle offerte che prevedono prestazioni aggiuntive o accessorie a costo pari a zero.
Il caso
La vicenda prende le mosse da un appalto nel quale l’aggiudicatario aveva previsto alcune prestazioni supplementari azzerando i relativi costi, ritenendo che essi sarebbero stati assorbiti da efficienze organizzative interne. La stazione appaltante aveva ritenuto congrue le giustificazioni presentate, limitandosi però a un controllo di tipo meramente formale.
L’operatore economico secondo classificato ha quindi impugnato l’aggiudicazione dinanzi al TAR, sostenendo che le spiegazioni fornite fossero insufficienti e che l’amministrazione non avesse svolto una verifica effettiva della sostenibilità economica. Il giudice amministrativo di primo grado ha accolto il ricorso, annullando l’aggiudicazione. La decisione è stata poi confermata da Palazzo Spada, adito in appello dall’aggiudicatario originario.
Il quadro normativo di riferimento
La disciplina rilevante è contenuta nell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, che regola la verifica di congruità delle offerte sospette di anomalia. La norma impone alla stazione appaltante, qualora emergano elementi che mettano in dubbio la sostenibilità della proposta, di richiedere chiarimenti all’operatore economico. È quest’ultimo a dover dimostrare, con dati concreti e puntuali, la serietà dell’offerta.
La giurisprudenza ha più volte ribadito che la verifica di anomalia non può risolversi in un passaggio puramente formale: occorre un controllo sostanziale, finalizzato a valutare se l’offerta sia effettivamente realizzabile.
I principi ribaditi dal Consiglio di Stato
La sentenza in commento non esclude la possibilità di presentare offerte che comprendano prestazioni a costo zero. Tuttavia, l’ammissibilità di tali proposte è subordinata a una duplice condizione:
- Onere probatorio rafforzato in capo all’operatore economico: l’offerente deve fornire spiegazioni circostanziate, accompagnate da adeguata documentazione, dimostrando concretamente come i costi vengano assorbiti.
- Verifica sostanziale da parte della stazione appaltante: l’amministrazione non può limitarsi ad accogliere dichiarazioni generiche, ma deve motivare in modo logico e verificabile l’accettazione delle giustificazioni, valutando la loro coerenza con le condizioni di mercato e con la realtà organizzativa dell’impresa.
Il Consiglio individua tre direttrici interpretative per orientare l’attività valutativa:
- Efficienze aziendali: il costo zero può essere giustificato da economie organizzative interne o da economie di scala consolidate.
- Condizioni di mercato: l’assenza di costo può derivare da particolari condizioni favorevoli di approvvigionamento o dall’uso di risorse proprie.
- Controllo effettivo della PA: la motivazione dell’amministrazione deve attestare un vaglio sostanziale, evitando approvazioni acritiche.
Le ricadute operative
Il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza di primo grado, respingendo l’appello dell’aggiudicatario e annullando l’aggiudicazione per difetto di istruttoria nella verifica di anomalia.
Le indicazioni operative che emergono sono chiare:
Per gli operatori economici: le offerte a costo zero sono ammissibili, ma solo se supportate da giustificazioni analitiche e documentate. Non bastano affermazioni generiche: occorrono dati oggettivi e verificabili.
Per le stazioni appaltanti: la verifica deve essere effettiva e motivata. Accogliere giustificazioni insufficienti o meramente dichiarative comporta il rischio di contenzioso e di annullamento dell’aggiudicazione.
Conclusione
La decisione del Consiglio di Stato sottolinea che non è il “costo zero” a rappresentare, di per sé, un’anomalia. Ciò che rileva è la capacità dell’operatore di dimostrarne la sostenibilità e l’obbligo della stazione appaltante di svolgere un controllo approfondito. Solo attraverso un rigoroso bilanciamento tra libertà dell’offerta e tutela dell’affidabilità contrattuale è possibile garantire la correttezza e l’efficacia delle procedure di gara.
A cura della Redazione TuttoGare PA del 30/10/2025
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