1. Premessa

La corretta interpretazione della lex specialis di gara costituisce uno snodo centrale nell’equilibrio tra legalità dell’azione amministrativa, tutela dell’affidamento degli operatori economici e salvaguardia della par condicio competitorum.

Il tema assume particolare rilievo nelle ipotesi in cui i diversi documenti di gara presentino ambiguità, lacune o vere e proprie aporie interpretative, tali da rendere problematica un’esegesi meramente letterale delle clausole.

Su tali profili si sofferma la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, 11 novembre 2025, n. 8786, chiamata a pronunciarsi in sede di appello avverso la sentenza del TAR Liguria n. 797 del 2024.

La decisione si inserisce in un filone giurisprudenziale ormai consolidato, offrendo una ricostruzione organica dei criteri interpretativi della legge di gara e del loro fondamento nei principi generali della contrattualistica pubblica.

2. L’interpretazione letterale come regola generale

È principio pacifico in giurisprudenza che il bando di gara, quale lex specialis della procedura ad evidenza pubblica, debba essere interpretato prioritariamente secondo il suo tenore letterale. Tale regola discende dalla natura vincolante della legge di gara, che obbliga non solo i concorrenti, ma anche la stessa amministrazione che l’ha predisposta.

L’amministrazione è, infatti, auto vincolata alle prescrizioni che essa stessa ha stabilito e non dispone di alcun margine di discrezionalità nell’applicazione delle regole di gara, dovendo assicurare il rispetto della parità di trattamento e la tutela dell’affidamento ingenerato nei partecipanti. Ne deriva il divieto di disapplicazione del bando, anche qualora talune clausole risultino inopportune o incongruamente formulate, fatta salva la possibilità di procedere all’annullamento in autotutela della procedura.

3. Il fondamento nei principi del Codice dei contratti pubblici

L’esegesi della lex specialis non può prescindere dai principi fondamentali che governano la materia dei contratti pubblici, oggi codificati negli articoli da 1 a 12 del D.lgs. 36 del 2023. In tale prospettiva, l’interpretazione delle clausole di gara deve essere orientata alla massima partecipazione degli operatori economici e al più ampio confronto concorrenziale, in coerenza con il principio del favor partecipationis.

Il Consiglio di Stato ribadisce come tali principi fungano da criterio guida nei casi in cui il dato testuale non consenta un’interpretazione univoca, imponendo all’interprete di privilegiare la soluzione che consenta l’accesso alla procedura al maggior numero possibile di concorrenti, purché ciò non comporti una manipolazione indebita delle regole di gara.

4. Auto vincolo della stazione appaltante e par condicio

Il principio dell’auto vincolo della pubblica amministrazione assume una funzione centrale nella dinamica delle procedure selettive. La predeterminazione delle regole di gara, dei criteri di valutazione e delle modalità di partecipazione consente ai concorrenti di conoscere anticipatamente il perimetro entro cui si svilupperà la competizione, rendendo prevedibili gli esiti e garantendo una competizione leale.

La garanzia della par condicio si traduce, dunque, nell’impossibilità per la stazione appaltante di reinterpretare o adattare le prescrizioni di gara in corso di procedura, poiché ciò determinerebbe un’alterazione delle condizioni di partecipazione e una lesione dell’affidamento legittimamente riposto dagli operatori economici.

5. Interpretazione sistematica e favor partecipationis

Pur riconoscendo il primato dell’interpretazione letterale, la giurisprudenza ammette il ricorso all’interpretazione sistematica nei casi in cui il dato testuale presenti ambiguità oggettive o contraddizioni interne tra i documenti costituenti la lex specialis. In tali ipotesi, l’interprete è chiamato a ricostruire il significato complessivo delle clausole alla luce della loro connessione logica e funzionale, evitando soluzioni irragionevoli o manifestamente restrittive.

La sentenza in commento chiarisce che, in presenza di aporie interpretative non risolvibili sul piano strettamente letterale, la tutela dell’affidamento e della parità di trattamento conduce a privilegiare un’interpretazione complessiva della legge di gara, maggiormente rispettosa del favor partecipationis e dell’interesse pubblico al confronto concorrenziale.

6. Rapporti tra bando, disciplinare e capitolato

Un ulteriore profilo affrontato dalla giurisprudenza concerne il rapporto tra i diversi documenti di gara. Bando, disciplinare e capitolato speciale d’appalto, pur avendo ciascuno una propria autonomia funzionale, concorrono unitariamente a formare la lex specialis della procedura.

In caso di contrasto tra le disposizioni contenute nei vari atti, opera un criterio di gerarchia differenziata, che attribuisce prevalenza alle prescrizioni del bando. Il disciplinare è, infatti, chiamato a integrare e specificare le regole fissate dal bando, ma non può modificarle o contraddirle. Analogamente, il capitolato può integrare le disposizioni tecniche ed esecutive, senza incidere sulle regole fondamentali della gara.

7. Limiti all’interpretazione integrativa

Di particolare rilievo è il divieto di sottoporre le clausole del bando a un procedimento ermeneutico di tipo integrativo, volto a far emergere significati impliciti o inespressi.

Le regole di gara devono essere interpretate sulla base del significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole e dalla loro connessione logica, entro il perimetro dei possibili significati testuali.

Solo in presenza di evidenti ambiguità del dato letterale è consentito optare per l’interpretazione più favorevole all’ammissione dell’operatore economico, in quanto conforme all’interesse pubblico alla massima partecipazione, purché non si frappongano interessi pubblici di segno contrario e di maggior rilievo.

8. Conclusioni

La sentenza del Consiglio di Stato n. 8786 del 2025 si colloca nel solco di un orientamento giurisprudenziale ormai stabile, riaffermando con chiarezza le regole che presiedono all’interpretazione della lex specialis nelle procedure di gara.

L’interpretazione letterale resta il criterio primario e inderogabile, mentre l’interpretazione sistematica assume rilievo solo in funzione chiarificatrice, nei limiti consentiti dal dato testuale e dai principi generali della contrattualistica pubblica.

Ne emerge un quadro nel quale la tutela dell’affidamento, la parità di trattamento e il favor partecipationis rappresentano non già criteri alternativi, ma parametri integrativi e di controllo dell’attività interpretativa, a garanzia della certezza delle regole di gara e della correttezza del confronto concorrenziale

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 16/02/2026

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