La Quinta Sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7351 del 17 settembre 2025, affronta un tema di crescente rilevanza nel sistema degli appalti pubblici: la compatibilità tra accordi di partenariato tra imprese e la partecipazione a gare suddivise in lotti, in presenza di clausole che limitano il numero di lotti aggiudicabili a un unico operatore economico.

Il caso: il limite ai lotti e la presunta unicità dell’operatore

La controversia trae origine da una procedura di gara suddivisa in più lotti, il cui disciplinare prevedeva una clausola di esclusione per l’operatore economico che avesse partecipato, “in qualsiasi modalità”, a più di un lotto.

Una delle imprese concorrenti lamentava che la partecipazione di altra società, legata da un accordo di partenariato con un’impresa aggiudicataria di un lotto diverso, violasse tale clausola, ritenendo le due realtà riconducibili a un unico centro decisionale.

Il Consiglio di Stato ha escluso tale riconducibilità, chiarendo che la mera esistenza di un rapporto di partenariato, finalizzato alla partecipazione congiunta a future gare o all’eventuale affidamento in subappalto, non determina di per sé la perdita dell’autonomia giuridica e imprenditoriale delle parti.

La natura del partenariato e della joint venture contrattuale

Nella motivazione, i giudici di Palazzo Spada offrono un’articolata ricostruzione della natura giuridica dei partenariati tra imprese e delle joint ventures contrattuali, qualificandole come fattispecie atipiche nell’ordinamento italiano, prive di una disciplina codificata e modellabili in funzione dell’obiettivo perseguito.

Entrambi gli istituti si fondano su una collaborazione economica che, pur perseguendo un interesse comune, non fa venir meno l’autonomia giuridica e gestionale delle imprese coinvolte.

Le stesse continuano a operare autonomamente nel mercato di riferimento, salvo che per l’obiettivo specifico (business target) oggetto dell’accordo, rispetto al quale si instaurano obblighi reciproci e una durata limitata nel tempo.

La sentenza evidenzia inoltre che tali accordi sono spesso preceduti da lettere d’intenti (LOI) o memorandum of understanding (MOU), strumenti precontrattuali tipici della prassi internazionale, destinati a regolare la fase delle trattative e non ancora il rapporto collaborativo vero e proprio.

Da ciò deriva che la responsabilità che ne discende è di natura precontrattuale e non contrattuale.

Partenariato e partecipazione alle gare: autonomia e assenza di “unico centro decisionale”

Il Collegio ha chiarito che la partecipazione autonoma di una delle due imprese a un lotto, con l’altra rimasta estranea alla relativa gara e alla sua aggiudicazione, non configura un collegamento tale da farle considerare un unico operatore economico.

La clausola di esclusione volta ad evitare la concentrazione dei lotti in capo a un solo offerente non può essere applicata estensivamente a soggetti che, pur legati da rapporti di collaborazione o partenariato, restano giuridicamente ed economicamente indipendenti.

Tale impostazione è coerente con la ratio dell’art. 46 della direttiva 2014/24/UE, che legittima le stazioni appaltanti a limitare il numero di lotti aggiudicabili a un solo concorrente per favorire la concorrenza e prevenire concentrazioni economiche, ma solo quando si tratti dello stesso operatore o di un gruppo economico unitario.

Come ricordato anche in precedenti decisioni (Cons. Stato, III, 5 marzo 2024, n. 2149; Cons. Stato, III, 18 gennaio 2021, n. 505), la finalità della norma è di natura pro-concorrenziale, non sanzionatoria.

Il collegamento sostanziale e il concetto di “unico centro decisionale”

La sentenza distingue opportunamente tra due ambiti concettuali:

• da un lato, quello dell’art. 80, comma 5, lett. m) del d.lgs. n. 50/2016 (oggi trasfuso nell’art. 95, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 36/2023), che sanziona la presenza di un unico centro decisionale ai fini dell’esclusione per offerte concertate o anticoncorrenziali;
• dall’altro, quello dell’art. 51, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 50/2016 (oggi art. 58, comma 4, d.lgs. n. 36/2023), che consente di limitare i lotti aggiudicabili per ragioni di pluralismo e distribuzione delle opportunità di aggiudicazione.

Nel primo caso, la verifica è oggettiva e riguarda la formulazione dell’offerta (identità o coordinamento nelle proposte economiche e tecniche); nel secondo, è soggettiva, volta a evitare che la pluralità di partecipazioni nasconda un unico soggetto economico.

Di conseguenza, soltanto quando le relazioni tra operatori evidenzino una effettiva unicità imprenditoriale o decisionale — come nel caso di una holding o gruppo societario integrato — si può configurare la causa di esclusione. Diversamente, la semplice esistenza di un partenariato non determina l’imputabilità delle offerte a un unico centro di interesse.

Considerazioni conclusive

La decisione n. 7351/2025 si inserisce in un filone giurisprudenziale che riconosce la necessità di interpretare in senso restrittivo le clausole di esclusione relative alla partecipazione a più lotti, valorizzando il principio di autonomia imprenditoriale e la libertà di collaborazione tra operatori economici.

Essa rappresenta, in chiave sistematica, un punto di equilibrio tra l’esigenza di garantire una reale concorrenza nelle gare pubbliche e il rispetto della libertà negoziale degli operatori, chiarendo che la cooperazione economica non è di per sé indice di collegamento sostanziale, se non incide sull’autonomia decisionale e sulla genuinità delle offerte presentate.

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 03/11/2025

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