FOCUS “Fase esecutiva dell’appalto e penali per inadempimento: la giurisdizione spetta al giudice ordinario”
- Il caso sottoposto al TAR Campania
Con la sentenza n. 408 del 20 gennaio 2026, il TAR Campania, Sezione I, è intervenuto sul riparto di giurisdizione in materia di controversie insorte nella fase esecutiva del contratto di appalto pubblico, con particolare riferimento alla determinazione e quantificazione delle penali applicate all’appaltatore per ritardo e abbandono del cantiere.
La controversia traeva origine dal silenzio serbato da un Comune sull’istanza proposta dall’appaltatore, volta a ottenere:
- l’adozione del provvedimento di determinazione delle penali per ritardo e abbandono del cantiere;
- la quantificazione dell’importo residuo spettante per i lavori eseguiti sino alla data di risoluzione del contratto per inadempimento.
Il ricorrente aveva incardinato il giudizio dinanzi al giudice amministrativo, prospettando un’ipotesi di silenzio inadempimento. Il Collegio ha tuttavia dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, affermando la competenza del giudice ordinario.
- La qualificazione della posizione giuridica: diritto soggettivo e non interesse legittimo
Il passaggio centrale della pronuncia risiede nella qualificazione della situazione soggettiva dedotta in giudizio.
Secondo il TAR, le controversie insorte nella fase esecutiva del contratto di appalto, comprese quelle relative:
- alla risoluzione per inadempimento imputabile all’appaltatore;
- alla regolazione dei rapporti economici conseguenti alla risoluzione;
- alla quantificazione delle penali;
- attengono a situazioni di natura meramente privatistica, riconducibili a diritti soggettivi.
Una volta perfezionato il contratto, infatti, il rapporto tra stazione appaltante e appaltatore si colloca su un piano paritetico, con conseguente applicazione delle regole civilistiche in materia di inadempimento e responsabilità contrattuale. L’amministrazione non esercita un potere autoritativo, ma agisce quale parte contrattuale.
In tale prospettiva, anche l’inerzia dell’amministrazione rispetto alla richiesta di determinazione delle penali non incide su un interesse legittimo, bensì su una posizione di diritto soggettivo.
- Le penali come rimedio civilistico all’inadempimento
Con specifico riguardo alle penali applicate all’appaltatore, la sentenza ribadisce un orientamento consolidato: esse costituiscono un rimedio contrattuale avverso l’inadempimento.
Il TAR richiama un filone giurisprudenziale uniforme, tra cui:
- civ., sez. un., n. 13660
- Stato, sez. V, n. 381
- TAR Sicilia, sez. I, n. 1139
- TAR Lazio, sez. I, n. 9725
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno chiarito che la controversia relativa all’applicazione di penali contrattuali attiene all’esecuzione del contratto e riguarda diritti soggettivi derivanti dal sinallagma negoziale. Non viene in rilievo l’esercizio di un potere autoritativo, bensì l’attuazione di una clausola contrattuale.
In questa cornice, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, quale giudice naturale delle obbligazioni e della responsabilità contrattuale.
La pronuncia in commento evidenzia, inoltre, come non si registrino precedenti difformi in materia, a conferma della stabilità dell’orientamento.
- Silenzio dell’amministrazione e limiti della tutela dinanzi al giudice amministrativo
Di particolare interesse è il profilo processuale relativo al tentativo di azionare il rito sul silenzio.
Il TAR ha escluso che l’inerzia dell’amministrazione nella determinazione delle penali integri un’ipotesi di silenzio inadempimento rilevante ai sensi del processo amministrativo. Ciò in quanto l’obbligo di provvedere, presupposto del rito speciale, è configurabile solo in presenza dell’esercizio di un potere amministrativo.
Nel caso di specie, la determinazione delle penali costituisce attività esecutiva di un rapporto contrattuale, disciplinata da clausole negoziali e norme civilistiche. Non si è dunque in presenza di un procedimento amministrativo in senso proprio, bensì di una fase fisiologica del rapporto contrattuale.
Ne consegue che l’azione deve essere proposta dinanzi al giudice ordinario, anche laddove si lamenti l’inerzia dell’ente nella definizione dei rapporti economici conseguenti alla risoluzione.
- Profili operativi per stazioni appaltanti e operatori economici
La sentenza offre indicazioni operative di rilievo.
Per le stazioni appaltanti:
- la gestione delle penali deve essere inquadrata come attività contrattuale, con applicazione delle regole civilistiche;
- eventuali controversie sulla quantificazione o legittimità delle penali dovranno essere affrontate dinanzi al giudice ordinario;
- occorre evitare improprie sovrapposizioni tra poteri autoritativi e prerogative contrattuali nella fase esecutiva.
Per gli operatori economici:
- la tutela avverso l’applicazione di penali o la mancata definizione dei rapporti economici non può essere incardinata dinanzi al giudice amministrativo mediante azione sul silenzio;
- è necessario rivolgersi al giudice ordinario, proponendo le ordinarie azioni di accertamento, condanna o risoluzione previste dall’ordinamento civile.
- Conclusioni
Con la sentenza n. 408 del 20 gennaio 2026, il TAR Campania ribadisce un principio consolidato: le controversie relative alla fase esecutiva del contratto di appalto, comprese quelle concernenti la risoluzione per inadempimento e la quantificazione delle penali, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.
La posizione giuridica azionata è di diritto soggettivo, non di interesse legittimo. L’amministrazione, una volta stipulato il contratto, opera come parte di un rapporto paritetico e non come titolare di poteri autoritativi.
L’esito del giudizio è stato, pertanto, la declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, con affermazione della competenza del giudice ordinario quale giudice naturale delle controversie in materia di esecuzione contrattuale.
A cura della Redazione di TuttoGare PA del 13/03/2026
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