FOCUS “Accordo quadro e limiti al rilancio competitivo: il Consiglio di Stato chiarisce l’ambito applicativo dell’articolo 59, comma 4, del D.Lgs. 36/2023”
Con la sentenza n. 286 del 13 gennaio 2026, il Consiglio di Stato è intervenuto su un tema di particolare rilievo sistematico nella disciplina degli accordi quadro delineata dal D.lgs. 36/2023: la legittimità del confronto competitivo tra operatori economici già parti di un accordo quadro, quando tutti i termini dell’affidamento risultino integralmente predeterminati.
La pronuncia si segnala per aver ribadito il carattere tipizzato delle ipotesi in cui è consentita la riapertura del confronto competitivo ai sensi dell’articolo 59, comma 4, del Codice dei contratti pubblici, nonché per aver chiarito i limiti dell’autonomia contrattuale della pubblica amministrazione in tale ambito.
1. Il fatto: rilancio competitivo su accordo quadro “chiuso”
La controversia traeva origine dall’affidamento, mediante accordo quadro con più operatori economici, di una fornitura suddivisa in lotti. L’accordo era stato concluso con due operatori, ai quali erano state assegnate quote percentuali predeterminate del valore complessivo.
Successivamente alla stipula, la stazione appaltante aveva avviato un confronto competitivo limitato all’offerta economica, al fine di ottenere nuove quotazioni in diminuzione rispetto a quelle originariamente offerte in gara. Tale possibilità era stata prevista nella lex specialis e nel contratto di accordo quadro come eventuale, subordinata al verificarsi di “situazioni straordinarie di oscillazione delle quotazioni economiche” dei prodotti oggetto della fornitura.
All’esito del rilancio, la graduatoria risultava modificata, con conseguente riassegnazione delle quote percentuali di fornitura tra i due operatori.
Il giudice di primo grado aveva ritenuto illegittimo il confronto competitivo per violazione dell’articolo 59 del D.lgs. 36/2023. L’amministrazione proponeva appello.
2. La giurisdizione: permanenza del segmento pubblicistico
In via preliminare, il Consiglio di Stato ha confermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa.
Secondo il Collegio, la decisione di procedere al rilancio competitivo non si esaurisce in una vicenda di natura meramente esecutiva o privatistica, ma integra esercizio di potere autoritativo, in quanto:
- incide sulla posizione degli operatori economici in termini di interesse legittimo
- comporta la formazione di una nuova graduatoria
- modifica l’assetto delle quote di affidamento dei contratti attuativi
La fase intercorrente tra la stipula dell’accordo quadro e l’individuazione degli affidatari dei singoli contratti applicativi conserva, dunque, un segmento pubblicistico, in quanto la decisione in ordine alla concreta allocazione delle prestazioni implica una valutazione discrezionale dell’amministrazione.
3. Il nodo centrale: l’articolo 59, comma 4, D.lgs. 36/2023
Il cuore della decisione riguarda l’interpretazione dell’articolo 59 del Codice, che disciplina gli accordi quadro nei settori ordinari.
Il Collegio richiama la struttura della norma, distinguendo tra:
- accordi quadro con tutti i termini definiti
- accordi quadro che non contengono tutti i termini delle prestazioni
- accordi misti
In particolare, il comma 4 consente la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro solo nei casi in cui l’accordo non contenga tutti i termini che disciplinano le prestazioni.
Nel caso esaminato:
- tutti gli elementi essenziali della prestazione risultavano integralmente predeterminati
- le quote percentuali erano state assegnate in modo definitivo al momento della stipula
- la clausola che consentiva il rilancio era subordinata a una circostanza esterna all’accordo, ossia l’andamento del mercato
Secondo il Consiglio di Stato, tale meccanismo non è riconducibile ad alcuna delle ipotesi tipizzate dall’articolo 59, comma 4.
4. Autonomia contrattuale e principio di risultato: limiti invalicabili
L’amministrazione appellante aveva invocato:
- il principio di autonomia contrattuale di cui all’articolo 8 del Codice
- il principio del risultato di cui all’articolo 1
Sulla base di tali principi, si sosteneva la legittimità del modulo negoziale prescelto.
Il Consiglio di Stato ha però chiarito che l’autonomia contrattuale della pubblica amministrazione incontra limiti nelle disposizioni imperative del Codice. L’articolo 59 configura un sistema tipizzato di accordi quadro e delimita espressamente i casi in cui è ammessa la riapertura del confronto competitivo.
Non è quindi consentito introdurre, in via pattizia, meccanismi che:
- alterino la struttura dell’accordo quadro
- consentano modifiche sostanziali delle condizioni fissate
- determinino una revisione dell’assetto competitivo già definito
Il rilancio competitivo, limitato all’offerta economica e tale da stravolgere la graduatoria originaria, è stato ritenuto idoneo a integrare una modifica sostanziale dell’accordo quadro, in contrasto con il divieto espresso dal comma 2 dell’articolo 59.
5. Accordo quadro come contratto normativo e divieto di alterazione sostanziale
La sentenza ribadisce la natura dell’accordo quadro come contratto normativo: esso non comporta l’immediato affidamento delle prestazioni, ma predetermina il contenuto dei futuri contratti attuativi.
Proprio in ragione di tale natura, il perimetro delle condizioni economiche e delle modalità di allocazione delle prestazioni deve risultare definito ab origine, salvo le ipotesi espressamente previste dal legislatore.
Nel caso di specie:
il rilancio ha inciso esclusivamente sull’elemento prezzo
- ha determinato un’inversione delle quote percentuali tra i due operatori
- ha innovato l’assetto competitivo cristallizzato con la stipula
Ciò è stato qualificato come intervento incompatibile con la disciplina codicistica.
6. Profili operativi per stazioni appaltanti e centrali di committenza
La pronuncia offre indicazioni operative di particolare interesse:
La riapertura del confronto competitivo è ammessa solo se l’accordo quadro non contiene tutti i termini delle prestazioni.
Non è sufficiente inserire una clausola che preveda il rilancio in presenza di circostanze esterne.
Non è consentito utilizzare il confronto competitivo per rinegoziare prezzi in accordi quadro “chiusi”.
La modifica delle quote percentuali di affidamento integra una modifica sostanziale non consentita.
Le stazioni appaltanti che intendano preservare margini di flessibilità dovranno strutturare l’accordo quadro come accordo non integralmente definito, nei limiti consentiti dall’articolo 59, evitando clausole che si pongano in contrasto con la tipizzazione legislativa.
7. Considerazioni conclusive
La sentenza n. 286/2026 si inserisce in un filone giurisprudenziale volto a presidiare la coerenza sistematica della disciplina degli accordi quadro nel nuovo Codice.
Il principio affermato è chiaro: l’accordo quadro con più operatori economici, quando contenga tutti i termini delle prestazioni, non può essere oggetto di un successivo rilancio competitivo idoneo a modificare sostanzialmente l’assetto delle condizioni economiche e delle quote di affidamento.
L’autonomia contrattuale della pubblica amministrazione non può tradursi in una deroga implicita alle disposizioni imperative del Codice, né il principio del risultato può giustificare moduli negoziali incompatibili con la struttura tipica delineata dal legislatore.
La decisione assume pertanto rilievo non solo con riferimento alla fattispecie concreta, ma anche quale parametro interpretativo generale per la corretta configurazione degli accordi quadro nel sistema del D.lgs. 36/2023.
A cura delle Redazione di TuttoGare PA del 12/03/2026
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