La regolazione della durata dei contratti pubblici e delle relative modalità di estensione rappresenta uno dei terreni più sensibili del diritto amministrativo dei contratti.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici, adottato con il D.Lgs. 36/2023, conserva un impianto rigoroso derivante tanto dalle fonti eurounitarie quanto dalla tradizione nazionale, nel solco del divieto di affidamento senza gara e dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento.

In tale contesto, l’ordinamento distingue nettamente il rinnovo contrattuale, vietato quale nuova negoziazione sottratta alla competizione, dalle figure della proroga contrattuale e della proroga tecnica, le uniche forme consentite di estensione della durata, ma in presenza di presupposti differenti e stringenti.

1. Il principio di concorrenza come limite alla modificazione della durata contrattuale

Il divieto di rinnovo dei contratti pubblici, delineato già dalla legge n. 537/1993 e successivamente reiterato dal D.Lgs. 50/2016 e dal D.Lgs. 36/2023, risponde alla logica di evitare meccanismi elusivi delle procedure a evidenza pubblica. La giurisprudenza amministrativa e ANAC qualificano la rinegoziazione di un contratto scaduto come un nuovo affidamento, sottratto alla concorrenza. Tale impostazione trova solida conferma nel diritto dell’Unione Europea. La Corte di Giustizia, con la sentenza C-526/17, ha chiarito che anche la proroga di una concessione può costituire una modifica sostanziale e, come tale, richiedere l’indizione di una nuova procedura comparativa.

Il quadro eurounitario impone dunque di distinguere con precisione tra le diverse forme di estensione contrattuale, valorizzando gli istituti che rispettano il principio di concorrenza e limitando invece quelli che, se non circoscritti, potrebbero comprometterlo.

1. L’articolo 120 del D.Lgs. 36/2023 come sistema organico delle estensioni contrattuali

L’articolo 120 del nuovo Codice codifica una distinzione già consolidata nella prassi e nella giurisprudenza, prevedendo due strumenti legittimi di estensione:

• l’opzione di proroga, disciplinata dal comma 10;
• la proroga tecnica, disciplinata dal comma 11.

Si tratta di due istituti profondamente diversi sul piano della ratio, dei presupposti e degli effetti, che condividono un unico limite strutturale: l’esclusione di ogni rinegoziazione sostanziale del contratto.

2.1 L’opzione di proroga: meccanismo fisiologico di gestione del rischio

L’opzione di proroga è uno strumento fisiologico di estensione contrattuale, pienamente conforme ai principi di concorrenza poiché noto e accessibile a tutti gli operatori fin dalla fase di gara. Il suo esercizio è subordinato a requisiti puntuali:

• previsione espressa nella lex specialis;
• quantificazione temporale e inserimento del relativo importo nella stima del valore dell’appalto.

La proroga contrattuale mantiene immutate le condizioni negoziali, salvo l’applicazione della revisione prezzi ove prevista. La giurisprudenza più recente (Cons. Stato, n. 3404/2024) ha chiarito che l’applicazione di condizioni di mercato più favorevoli non opera automaticamente, ma solo se contemplata dalla clausola di opzione.

1. La proroga tecnica: istituto patologico ed eccezionale

La proroga tecnica è uno strumento residuo e straordinario, volto a garantire la continuità del servizio nelle more della conclusione della nuova procedura di gara. È ammessa solo in presenza di presupposti rigorosi:

• ritardi non imputabili alla stazione appaltante;
• rischio concreto e attuale di interruzione del servizio con grave danno per l’interesse pubblico.

La proroga tecnica svolge la funzione di contratto ponte e deve avere durata strettamente limitata al tempo necessario alla conclusione della procedura di affidamento già avviata.

La disciplina economica è tassativa: l’appaltatore uscente è tenuto a proseguire alle condizioni originarie, senza possibilità per la stazione appaltante di imporre prezzi inferiori, né per l’operatore di chiedere una riformulazione del corrispettivo.

3.1 Il vaglio particolarmente severo della giurisprudenza

La giurisprudenza ha sempre manifestato una forte avversione per l’uso distorto della proroga tecnica, considerata uno dei principali veicoli di aggiramento della concorrenza. Di particolare rilievo è la sentenza del Consiglio di Stato n. 7630/2025, la quale ribadisce il carattere eccezionale dell’istituto e precisa che la sua applicazione presuppone non solo l’assenza di colpa dell’Amministrazione, ma anche la permanenza di un rapporto fiduciario con l’appaltatore uscente. In caso di gravi inadempimenti, la proroga tecnica è preclusa, non potendo l’interesse alla continuità prevalere sul rischio di reiterazione di condotte inaffidabili.

La giurisprudenza amministrativa ha inoltre sanzionato la proroga disposta senza aver almeno avviato la nuova gara, come affermato dal TAR Lombardia con la sentenza n. 268/2025.

1. Analisi comparata: differenze strutturali tra opzione di proroga, proroga tecnica e rinnovo

La distinzione tra i tre istituti si articola lungo le seguenti direttrici:

• causa e funzione: preventiva e negoziale la proroga contrattuale; emergenziale e residuale la proroga tecnica; vietata la rinegoziazione del rinnovo;
• presupposti: programmatori per l’opzione; patologici e non imputabili per la proroga tecnica;
• regime economico: condizioni pattuite nell’opzione, con eventuale revisione prezzi; condizioni originarie senza eccezioni nella proroga tecnica; nuova negoziazione nel rinnovo;
• limiti temporali: predeterminati nell’opzione; strettamente necessari nella proroga tecnica.

Il nuovo Codice valorizza la programmazione, imponendo che tutte le possibili estensioni ex art. 120 e le variazioni obbligatorie ex comma 9 siano stimate ex ante nel valore contrattuale.

1. Profili patologici: responsabilità, giurisprudenza e interventi di ANAC

L’uso improprio della proroga tecnica attiva un articolato sistema di responsabilità.

In sede amministrativa, l’atto di proroga è impugnabile e può essere annullato per violazione dei principi di concorrenza. Ne derivano possibili obblighi risarcitori per perdita di chance nei confronti degli operatori che avrebbero potuto partecipare alla gara tempestivamente indetta. La Corte dei Conti riconosce, inoltre, il danno erariale in caso di proroghe illegittime che abbiano determinato un ingiustificato pregiudizio economico per l’Amministrazione. È esemplare la sentenza n. 123/2024, che ha confermato la responsabilità dei dirigenti per proroghe reiterate senza motivazione.

ANAC ribadisce costantemente che la proroga tecnica non può essere utilizzata come strumento ordinario per colmare la mancata programmazione e che non può essere estesa a prestazioni ulteriori o diverse da quelle previste nel contratto originario.

1. Conclusioni operative per le stazioni appaltanti

Il sistema delineato dall’articolo 120 impone alle amministrazioni un utilizzo attento, documentato e coerente degli strumenti di estensione.

I principi da osservare sono i seguenti.

• Garantire un’adeguata programmazione, avviando per tempo la nuova procedura.
• Inserire le opzioni di proroga nella documentazione di gara con durata definita e stima economica completa.
• Limitare il ricorso alla proroga tecnica a situazioni effettivamente eccezionali e non imputabili, con motivazione articolata e supportata da istruttoria.
• Evitare ogni rinegoziazione che possa assumere la natura di rinnovo vietato.
• Limitare temporalmente la proroga tecnica alle sole attività indispensabili alla conclusione della gara già avviata.

L’equilibrio tra esigenza di continuità e tutela della concorrenza rimane il fulcro del sistema. La disciplina del D.Lgs. 36/2023, nel solco della giurisprudenza eurounitaria e nazionale, conferma un assetto binario: trasparenza e programmazione nell’opzione di proroga, eccezionalità e rigore nella proroga tecnica. Qualunque deviazione da questo dualismo rischia di compromettere la legittimità dell’estensione e di esporre l’amministrazione a contenziosi e responsabilità.

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 9/12/2025

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