1. La vicenda e la questione giuridica

Con la sentenza n. 523 del 22 gennaio 2026, il Consiglio di Stato è tornato a pronunciarsi sul tema del divieto di commistione tra offerta economica e documentazione amministrativa, chiarendo la portata e la legittimità di tale prescrizione anche nell’ambito di procedure aggiudicate con il criterio del prezzo più basso.

La controversia trae origine da una procedura di affidamento di lavori pubblici, finanziata con fondi europei, nella quale la lex specialis prevedeva, a pena di esclusione, che la documentazione amministrativa non contenesse alcun elemento idoneo a rendere conoscibile l’offerta economica, da inserire esclusivamente in una distinta busta telematica.

Un operatore economico era stato escluso dalla gara per aver erroneamente inserito elementi economici all’interno della documentazione amministrativa.

L’esclusione veniva impugnata innanzi al giudice amministrativo, sostenendosi l’illegittimità della clausola del bando e della conseguente sanzione espulsiva, in quanto sproporzionata e in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione, soprattutto alla luce del criterio di aggiudicazione prescelto, fondato sul minor prezzo.

2. La decisione del giudice di primo grado

Il giudice di primo grado aveva accolto il ricorso dell’operatore escluso, ritenendo che, nelle procedure aggiudicate al prezzo più basso, la conoscenza anticipata del ribasso offerto non fosse idonea a compromettere l’imparzialità della stazione appaltante, non essendovi alcuna valutazione discrezionale dell’offerta tecnica.

Secondo tale impostazione, l’attività dell’amministrazione si sarebbe esaurita in un mero controllo formale del possesso dei requisiti di partecipazione e della completezza documentale, senza che la previa conoscenza dell’offerta economica potesse incidere sul corretto svolgimento della procedura. Da ciò il giudice traeva la conclusione della nullità delle clausole della lex specialis che prevedevano l’esclusione automatica per violazione del divieto di commistione, in quanto lesive del favor partecipationis e contrarie all’art. 10 del d.lgs. n. 36 del 2023.

3. Il ribaltamento in appello

La decisione è stata integralmente riformata in appello.

Il Consiglio di Stato ha innanzitutto ribadito che il principio di tassatività delle cause di esclusione non impedisce alle stazioni appaltanti di disciplinare, nella lex specialis, le modalità di presentazione dell’offerta e di sanzionarne la violazione con l’esclusione, quando tali prescrizioni siano funzionali a garantire l’imparzialità, la par condicio e il corretto svolgimento della procedura.

In tale prospettiva, il divieto di inserire elementi dell’offerta economica nella documentazione amministrativa non integra un requisito generale di partecipazione, ma costituisce una regola procedurale che attiene alla formazione dell’offerta e alla scansione delle fasi di gara, pienamente coerente con l’art. 107 del Codice dei contratti pubblici, che subordina l’aggiudicazione alla verifica della conformità dell’offerta alle previsioni del bando e dei documenti di gara.

4. Il ruolo della Commissione anche nelle gare al prezzo più basso

Il passaggio centrale della sentenza riguarda l’affermazione secondo cui, anche quando il criterio di aggiudicazione è quello del prezzo più basso, alla Commissione giudicatrice possono essere demandate operazioni di verifica della regolarità della documentazione amministrativa.

Tali verifiche, osserva il Collegio, non si esauriscono in attività meramente automatiche, ma implicano valutazioni che possono essere influenzate dalla previa conoscenza degli elementi economici dell’offerta. Proprio per evitare possibili condizionamenti in questa fase preliminare, il divieto di commistione risulta pienamente giustificato.

Nel caso esaminato, la lex specialis prevedeva espressamente che la busta contenente l’offerta economica non fosse aperta qualora, già all’esito dell’esame della documentazione amministrativa, l’offerta risultasse irregolare o carente dei requisiti prescritti. Ciò rafforza, secondo il Consiglio di Stato, la necessità di preservare la neutralità della Commissione nella fase di ammissione, impedendo che essa venga a conoscenza anticipata del prezzo offerto.

5. Proporzionalità della sanzione ed autoresponsabilità dell’operatore

Sotto il profilo della proporzionalità, la sentenza esclude che la sanzione dell’esclusione possa ritenersi eccessiva o irragionevole. Il divieto di commistione viene qualificato come un adempimento formale semplice, privo di costi e facilmente rispettabile da parte degli operatori economici diligenti.

La violazione di tale regola, in assenza di cause giustificative, ricade integralmente nella sfera di autoresponsabilità del concorrente e legittima l’applicazione della sanzione espulsiva, quale strumento di tutela della par condicio e della fiducia nel corretto svolgimento delle procedure di gara.

Neppure possono essere invocati, in senso contrario, i principi del favor partecipationis o del risultato, poiché il raggiungimento dell’interesse pubblico all’affidamento del contratto deve avvenire nel rispetto delle regole procedurali fissate dalla lex specialis, che costituiscono il presidio dell’imparzialità e della trasparenza dell’azione amministrativa.

 6. Considerazioni operative

La pronuncia in commento assume particolare rilievo operativo per le stazioni appaltanti e per gli operatori economici.

Da un lato, essa conferma la legittimità di clausole di gara che, anche nelle procedure al prezzo più basso, vietano espressamente la commistione tra documentazione amministrativa e offerta economica, prevedendo l’esclusione in caso di violazione. Dall’altro lato, richiama gli operatori a un elevato livello di diligenza nella predisposizione e nel caricamento della documentazione di gara, soprattutto nelle procedure telematiche, nelle quali l’erronea collocazione di un file può determinare conseguenze irreversibili.

La sentenza contribuisce, infine, a consolidare un orientamento giurisprudenziale volto a valorizzare le regole di gara come strumento essenziale per garantire imparzialità, parità di trattamento e affidabilità complessiva delle procedure di evidenza pubblica, anche al di fuori dei casi in cui vi sia una valutazione tecnico discrezionale delle offerte.

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 23/02/2026

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