FOCUS: “Costo del lavoro, il Consiglio di Stato chiarisce criteri e obblighi di esposizione nell’offerta”
La sentenza n. 8047 del 15 ottobre 2025 della Sezione III del Consiglio di Stato fornisce un importante chiarimento in materia di determinazione e di esposizione del costo della manodopera nelle gare per l’affidamento di servizi, con significative ricadute operative tanto per gli operatori economici quanto per le stazioni appaltanti.
- Il principio: il monte ore offerto ha valore contrattuale
Quando la lex specialis non fissa un monte ore minimo inderogabile ma richiede il conseguimento di determinate prestazioni, il numero di ore indicato dall’operatore in sede di offerta costituisce monte ore contrattuale e non una semplice stima teorica.
Ne consegue che il costo della manodopera deve essere calcolato sulla base dell’intero monte ore contrattuale offerto, moltiplicato per i costi orari indicati nelle tabelle ministeriali relative al luogo di esecuzione del servizio.
Non è consentito sostituire tale parametro con le ore mediamente lavorate desunte dalle medesime tabelle, le quali hanno funzione meramente ricognitiva e statistica e non possono incidere sulla misura dell’impegno contrattuale.
Il Consiglio di Stato precisa che l’uso delle ore medie tabellari può assumere rilievo solo in sede di verifica di anomalia, per giustificare eventuali detrazioni legate alle sostituzioni (ferie, malattie, turnover), ma non per ridurre il monte ore contrattualmente assunto.
L’applicazione di un metodo fondato su ore effettive anziché contrattuali configura un errore metodologico idoneo a inficiare la sostenibilità complessiva dell’offerta, con conseguente possibile esclusione.
- Il caso concreto
La vicenda trae origine da una gara suddivisa in lotti per l’affidamento di un servizio di ristorazione collettiva presso strutture sanitarie.
Il lotto oggetto di contenzioso era stato aggiudicato a seguito di verifica di anomalia, ritenuta positiva dalla stazione appaltante. L’impresa seconda classificata impugnava l’aggiudicazione, sostenendo che l’offerta dell’aggiudicataria fosse insostenibile per sottostima del costo del lavoro e per omessa indicazione dei costi della manodopera relativa a tre manutentori impiegati tramite subappalto in modo stabile.
Il TAR accoglieva il ricorso, rilevando che l’aggiudicataria aveva indebitamente ridotto le ore rispetto a quelle contrattualmente dichiarate e omesso di indicare separatamente il costo dei lavoratori subappaltati.
L’aggiudicatario appellava la decisione, sostenendo che il monte ore indicato fosse puramente teorico e che il calcolo dovesse fondarsi sulle ore mediamente lavorate.
- La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato rigetta l’appello, fornendo una motivazione articolata che affronta i due nuclei centrali della controversia:
- il metodo corretto di calcolo del costo della manodopera;
- l’obbligo di indicazione separata dei relativi oneri, anche in caso di subappalto.
3.1. Il monte ore contrattuale come misura dell’impegno negoziale
Il Collegio qualifica come contrattuale e vincolante il monte ore indicato in offerta, chiarendo che esso costituisce la misura dell’impegno negoziale assunto nei confronti della stazione appaltante.
Tale elemento concorre a definire il perimetro dell’obbligazione principale dell’appaltatore e consente all’Amministrazione di valutare la sostenibilità economica e la comparabilità dell’offerta.
Le ore effettive riportate nelle tabelle ministeriali, invece, rappresentano una media statistica utile a stimare il costo retributivo, ma non il quantum dell’impegno contrattuale.
Pertanto, il metodo di calcolo basato su tali ore effettive è da ritenersi fallace, poiché altera la base di computo del costo del lavoro e produce un abbassamento artificioso dell’importo complessivo, con effetti distorsivi sulla concorrenza.
Il Consiglio di Stato evidenzia, inoltre, che tale operazione non è sanabile in sede di verifica di anomalia, poiché condurrebbe a una modifica sostanziale dell’offerta economica, in violazione dei principi di parità di trattamento e di immodificabilità dell’offerta.
3.2. La verifica dell’anomalia come controllo, non riformulazione
Il giudice amministrativo sottolinea che la verifica dell’anomalia non può essere utilizzata per rielaborare i parametri quantitativi dell’offerta, ma ha la sola funzione di accertare l’attendibilità di quanto dichiarato.
La stazione appaltante può richiedere chiarimenti, ma non consentire la rimodulazione postuma dell’offerta economica.
Qualora le giustificazioni comportino una revisione delle quantità o dei costi fondanti, la conseguenza è l’inammissibilità dell’offerta per alterazione sostanziale del suo contenuto.
3.3. L’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera in subappalto
Particolare rilievo assume la parte della decisione dedicata all’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera, disciplinato dall’art. 95, comma 10, del d.lgs. 50/2016 (oggi art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023).
Il Consiglio di Stato afferma che tale obbligo vale anche per il personale impiegato tramite subappalto in modo stabile e continuativo, quando le relative prestazioni sono strutturalmente funzionali e non occasionali.
Il costo di tale personale non può essere incluso genericamente nelle spese generali, poiché ciò impedirebbe alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi salariali e di valutare la sostenibilità economica dell’offerta.
Nel caso di specie, i manutentori subappaltati svolgevano 40 ore settimanali per tutta la durata dell’appalto, con carattere di continuità tale da imporne la puntuale esposizione separata.
- Implicazioni operative
La pronuncia fornisce indicazioni chiare e immediatamente applicabili:
- a) Per gli operatori economici
Il calcolo del costo della manodopera deve basarsi sull’intero monte ore contrattuale dichiarato in offerta.
L’uso delle ore mediamente lavorate è ammesso solo in sede di giustificazioni, per detrarre le assenze fisiologiche.
Ogni scostamento quantitativo tra ore dichiarate e ore effettivamente considerate nel calcolo costituisce indizio di inattendibilità dell’offerta.
Devono essere indicati separatamente i costi del personale in subappalto impiegato stabilmente, evitando imputazioni generiche.
- b) Per le stazioni appaltanti
La verifica dell’anomalia non può diventare occasione per riscrivere l’offerta.
Occorre respingere giustificazioni che modifichino il monte ore o il costo orario dichiarato.
Va assicurato un controllo sostanziale sulla coerenza tra monte ore contrattuale e costo della manodopera esposto.
Devono essere richiesti chiarimenti nei soli limiti consentiti, senza supplire alle carenze originarie dell’offerta.
- Conclusioni
La sentenza n. 8047/2025 del Consiglio di Stato consolida un orientamento rigoroso in materia di costo del lavoro, valorizzando il principio di affidabilità e trasparenza dell’offerta.
Il monte ore offerto rappresenta un parametro contrattuale vincolante, che non può essere manipolato in fase di giustificazione, e i costi della manodopera – anche in subappalto – devono essere esplicitati con chiarezza per garantire la correttezza del confronto competitivo e la tutela dei lavoratori.
A cura della Redazione TuttoGare PA del 04/11/2025
Vuoi leggere altri contenuti come questo?
Iscriviti alla newsletter!
Ogni Lunedì riceverai notizie e approfondimenti dal mondo del public procurement, contratti e appalti pubblici direttamente nella tua casella e-mail
Vuoi leggere altri contenuti come questo?
Iscriviti alla newsletter!
Ogni Lunedì riceverai notizie e approfondimenti dal mondo del public procurement, contratti e appalti pubblici direttamente nella tua casella e-mail
Iscriviti Ora
