Convenzioni tra enti: non possono giustificare la disapplicazione del codice degli appalti
Convenzioni tra enti: non possono giustificare la disapplicazione del codice degli appalti
Intervento dell’Autorità su un'Agenzia Regionale Strategica del Meridione e sugli accordi di collaborazione con amministrazioni del territorio
Insussistenza dei presupposti previsti dal codice dei contratti pubblici per la configurabilità dell’accordo di cooperazione tra pubbliche amministrazioni (e cioè, effettiva partecipazione di tutte le parti nello svolgimento di compiti funzionali all’attività di interesse comune, assenza di un rapporto sinallagmatico, realizzazione della missione istituzionale di una sola delle amministrazioni aderenti).
Sono alcuni dei rilievi formulati da Anac nei confronti di un'Agenzia strategica di una popolosa Regione del Sud Italia con cui diverse amministrazioni operanti sul territorio di riferimento hanno sottoscritto accordi di collaborazione.
Con delibera n. 219 approvata dal Consiglio di Anac del 10 giugno 2026, l'Autorità Nazionale Anticorruzione è intervenuta in particolare su una Convenzione ex art. 15 della legge n. 241/1990 stipulata nel settembre 2025 tra l'Agenzia (organismo tecnico-operativo della Regione con il compito di supportare la pianificazione territoriale e la progettazione) e un Comune, ritenuta esemplificativa di un più ampio modello operativo.
L'istruttoria è scaturita da un esposto che segnalava 38 accordi, aventi ad oggetto il supporto tecnico-amministrativo nella progettazione, la redazione di bandi, la verifica preventiva della progettazione e attività analoghe, sottoscritti nel periodo 2018-2025 con Aziende sanitarie, Fondazioni, Camera di commercio, società pubbliche, agenzie strategiche regionali, commissari di governo, università, Autorità di sistema portuale, Istituti di Ricovero e Cura a carattere scientifico, Consorzi di bonifica, Città metropolitane e vari Comuni.
"Dalla lettura delle convenzioni esaminate”, scrive Anac, “è emerso lo svolgimento di attività che esulano dal perimetro di interesse regionale, estendendosi a ricoprire intere aree di competenza degli enti beneficiari": edilizia sociale, scolastica, residenziale pubblica ed economica-popolare, sport, spettacolo e tempo libero, edilizia direzionale e amministrativa, commercio e servizi, protezione, valorizzazione e fruizione dell’ambiente, smaltimento dei rifiuti, riassetto e recupero dei siti urbani e produttivi, beni culturali, distribuzione dell’energia, realizzazione di nuove strade, opere portuali, ristrutturazione e/o adeguamento e/o restauro e/o manutenzione delle strutture esistenti. La convenzione esaminata, quindi, si configura come una sorta di accordo quadro privo della specificità e del dettaglio richiesti agli accordi di collaborazione ex art. 15 della legge n. 241/90.
Secondo l'Autorità, l'accordo specifico esaminato "non può essere qualificato in termini di accordo di cooperazione, costituendo, invece, a tutti gli effetti un appalto pubblico di servizi" mediante il quale l'Agenzia si impegna a eseguire prestazioni nell'interesse esclusivo dell'ente beneficiario, in assenza di un interesse comune.
Anac ha inoltre rilevato come l'Agenzia, per far fronte agli impegni assunti con le convenzioni sottoscritte, affidi sul mercato accordi quadro aventi ad oggetto molteplici servizi tecnici specialistici (saggi, prove, rilievi, misurazioni e altri servizi di ingegneria): una modalità operativa che sottare ampi ambiti di attività dalla sinergia collaborativa, configurandosi come possibile esercizio dell’attività di aggregazione della committenza, riservata alle centrali di committenza qualificate.
Inoltre, l’attività svolta, spiega la delibera, “si sostanzia nella messa a disposizione di assistenza tecnico-amministrativa specialistica, in un ambito molto esteso delle competenze istituzionali degli enti beneficiari, operandosi una vera e propria delega di funzioni e compiti”. Vi è lo svolgimento “di attività autonome che si configurano come prestazioni di servizi tecnici” e “che vengono espletate in proprio oppure sotto la propria responsabilità avvalendosi di contraenti terzi (che agiscono, quindi, alla stregua di un vero e proprio appaltatore)”.
Sul piano economico, l'Autorità ha contestato il mancato rispetto del requisito dell'assenza di corrispettivo: il Regolamento sui ristori adottato dall'Agenzia prevede nella sostanza il pieno ristoro dei costi sostenuti a fronte delle attività svolte, configurandosi di fatto un rapporto in cui “solo una parte svolge la prestazione pattuita mentre l'altra assume l'impegno della remunerazione". Critica anche la previsione, per quanto riguarda la Convezione esaminata, di anticipazioni sul prezzo e acconti, ritenuta incompatibile con la natura cooperativa dell'accordo e in contrasto con l'art. 33 dell'Allegato II.14 del Codice, che esclude anticipazioni per prestazioni intellettuali come i servizi di ingegneria.
Un ulteriore profilo riguarderebbe il riconoscimento al personale degli incentivi per funzioni tecniche previsti dall'art. 45 del d.lgs. 36/2023, norma derogatoria e non suscettibile di applicazione analogica. Per Anac, tale previsione costituisce un ulteriore “indice sintomatico del superamento del perimetro della mera collaborazione istituzionale e della conseguente configurabilità delle attività espletate dall’Agenzia come vere e proprie prestazioni di servizi”.
Anac ha quindi deliberato di rilevare le criticità riscontrate, raccomandando all'Agenzia di tenerne conto nella propria attività istituzionale e nella definizione dei rapporti con altre amministrazioni, e ha dato mandato di trasmettere la delibera agli enti territoriali interessati, rimettendo all'autonomia decisionale degli stessi le iniziative da intraprendere.
Fonte: ANAC, 29/06/2026
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