Il costo della manodopera (differentemente dai costi della sicurezza) è assoggettabile a ribasso. Questa è la conclusione che contribuisce anche a chiarire l’effettivo contenuto normativo attribuibile al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., nel senso che l’appello a una «più efficiente organizzazione aziendale» potrà costituire, per l’offerente, la base per giustificare il discostamento dal costo della manodopera indicato nel bando di gara.

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Questo quanto ribadito da Consiglio di Stato, Sez. V, 05/08/2025, n. 6918:

La modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta infatti un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. V, n. 6462 e n.1449 del 2020). Ciò che può ammettersi in sede di giustificazioni dell’offerta sono, al più, variazioni parziali e limitate delle voci di costo, purché adeguatamente giustificate e bilanciate da altre componenti del quadro economico (in termini Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1637 del 2021 e n. 171 del2019). In tale prospettiva, è ammissibile in termini generali una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità iniziale dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873; Id., 11 dicembre 2020, n. 7943).

7.5. Al fine di delimitare esattamente la questione così prospettata va osservato che essa deve essere nettamente distinta da quella relativa alla possibilità, o no, dell’operatore economico di assoggettare a ribasso anche il costo della manodopera determinato dalla stazione appaltante secondo l’art.41, commi 13 e 14, del Codice dei contratti pubblici.

La norma codicistica, in ossequio al criterio direttivo di cui all’art. 1, comma 2, lett. t), della legge 21giugno 2022, n. 78 («[prevedere] in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso»), e innovando rispetto a quanto previsto dall’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016 (che escludeva dall’importo soggetto a ribasso i soli costi della sicurezza), ha ripreso quasi testualmente il contenuto del principio della delega («I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso»), pur prevedendo nel contempo «la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale». È stato peraltro rilevato, sin dalle prime decisioni (si veda Consiglio di Stato, sezione quinta, 9 giugno 2023, n. 5665, anche se riferita a fattispecie regolata dal codice del 2016), come il riferimento alla possibilità di un ribasso motivato da una più efficiente organizzazione aziendale costituisca il necessario contemperamento con il principio costituzionale della libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.). In realtà, che tale contemperamento sia alla base del mantenimento della possibilità di incidere, al ribasso, sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante si ricava non solo e non tanto dalla norma di cui al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., quanto da una più ampia interpretazione sistematica che coinvolge l’art. 91, comma 5, secondo periodo («Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza […]») e l’art. 108, comma 9 («Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale»), disposizioni dalle quali si desume che l’operatore economico può dichiarare in offerta un importo del costo della manodopera inferiore a quello fissato dalla stazione appaltante negli atti di gara; e l’art. 110, in tema di verifica delle offerte anormalmente basse, nella parte in cui (ribadendo analoghe disposizioni del codice del 2016) esclude le giustificazioni «in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge» (quarto comma, lett. a)), limitando la possibilità di presentare spiegazioni alla sola ipotesi in cui l’offerente abbia dichiarato un costo per il personale «inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13» (comma 5, lett. d)). Attraverso tale lettura sistematica e costituzionalmente orientata si giustifica la conclusione secondo la quale il costo della manodopera (differentemente dai costi della sicurezza) è assoggettabile a ribasso (conclusione che contribuisce anche a chiarire l’effettivo contenuto normativo attribuibile al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., nel senso che l’appello a una «più efficiente organizzazione aziendale» potrà costituire, per l’offerente, la base per giustificare il discostamento dal costo della manodopera indicato nel bando di gara, nei limiti normativi sopra rammentati).

7.6. – Ciò posto, nel caso di specie non si tratta della modifica del costo della manodopera, posto che, come si è già veduto, l’offerente ha dichiarato nell’offerta economica un importo corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante e indicato nel bando di gara.

A cura di giurisprudenzappalti.it del 05/08/2025 di Roberto Donati

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