La vicenda processuale

Con la sentenza n. 7090 del 20 agosto 2025, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato si pronuncia sulla delicata questione della distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione dell’appalto, riaffermando che tale riparto compete primariamente al bando di gara.

La controversia trae origine dall’esclusione di un operatore economico da una procedura aperta indetta dalla Prefettura e dall’Agenzia del demanio per l’affidamento di un servizio, motivata dalla mancanza di un requisito tecnico-professionale: la disponibilità di un’area da adibire a depositeria.

Il TAR, adito in primo grado, aveva accolto il ricorso dell’operatore, ritenendo irragionevole interpretare la clausola del disciplinare come riferita a un requisito di partecipazione e sostenendo che il possesso dell’area potesse configurarsi piuttosto come condizione di esecuzione.

Da qui l’appello delle Amministrazioni, accolto da Palazzo Spada.

La distinzione tra requisiti di partecipazione ed esecuzione

Il Consiglio di Stato muove dall’osservazione della “natura sfuggente” della distinzione.

In linea di principio:

• i requisiti di partecipazione attengono all’idoneità dell’operatore ad accedere alla procedura e devono essere posseduti sin dalla presentazione dell’offerta;
• i requisiti di esecuzione sono, invece, condizioni che rilevano nella fase contrattuale e incidono sulla concreta realizzazione delle prestazioni.

La giurisprudenza, constatata la difficoltà di tracciare un confine netto, adotta un criterio di tipo casistico e funzionale: occorre leggere la lex specialis secondo un’interpretazione letterale e ragionevole.

Se il bando richiede espressamente il possesso di un requisito tecnico “a pena di esclusione” al momento della domanda, esso non può che qualificarsi come requisito di partecipazione. Diversamente, la pretesa di introdurre implicitamente vincoli non espressi integra una violazione dei principi di par condicio e di buona fede.

Di conseguenza, è compito del bando individuare i requisiti minimi e indefettibili che condizionano l’ammissione alla gara, la cui mancanza determina ex se l’esclusione dell’operatore.

Il caso concreto: l’area adibita a depositeria

Applicando tali principi, la Quinta Sezione ha ritenuto corretto l’operato della stazione appaltante. Il disciplinare qualificava espressamente come requisito speciale, a pena di esclusione, il possesso di un’area idonea a depositeria. Non vi era pertanto alcuno spazio per una scissione interpretativa tra la disponibilità dell’area (quale requisito di partecipazione) e la sua recinzione (quale requisito di esecuzione).

Il Consiglio di Stato ha chiarito che il giudice di primo grado aveva artificiosamente scorporato un’unica clausola, attribuendo natura e funzione differenti a porzioni della medesima disposizione, senza che ciò trovasse riscontro né nel testo della lex specialis né nella logica complessiva della procedura.

Continuità del possesso, valore probatorio dei sopralluoghi e limiti del soccorso istruttorio

La sentenza affronta inoltre tre profili di rilievo generale:

• Continuità del possesso dei requisiti: gli stessi devono essere posseduti ininterrottamente per tutta la durata della procedura; la loro perdita, anche temporanea, comporta l’automatica esclusione.
• Valore probatorio dei sopralluoghi: i verbali redatti dalla Commissione a seguito di ispezioni assumono efficacia probatoria qualificata fino a querela di falso e non possono essere superati da mere dichiarazioni sostitutive o documentazione fotografica.
• Soccorso istruttorio: non è ammissibile per elementi che incidano sul contenuto dell’offerta tecnica o economica, né per requisiti speciali relativi alla capacità economica, tecnica e professionale.

È invece consentito per carenze documentali attinenti ai requisiti generali, in quanto soggettivamente riferibili all’operatore.

Considerazioni conclusive e ricadute operative

La pronuncia si inserisce nel consolidato filone giurisprudenziale che attribuisce centralità al bando di gara quale fonte di regolazione della procedura.

L’indicazione della natura e della funzione dei requisiti deve emergere chiaramente dalla lex specialis, la quale, pur sottoposta al vaglio di ragionevolezza, non può essere interpretata in modo da introdurre distinzioni non espressamente previste.

Sul piano operativo, le stazioni appaltanti sono chiamate a:

• distinguere con chiarezza nei disciplinari i requisiti di ammissione da quelli di esecuzione, specificando le conseguenze in caso di mancanza;
• garantire la coerenza interna delle clausole, evitando ambiguità suscettibili di generare contenzioso;
• ricordare che la previsione di requisiti “a pena di esclusione” impone un controllo rigoroso, non suscettibile di integrazione postuma mediante soccorso istruttorio.

Per gli operatori economici, la sentenza ribadisce la necessità di verificare attentamente i bandi, in quanto è a essi che spetta individuare i requisiti la cui carenza determina l’immediata esclusione.

In definitiva, la decisione n. 7090/2025 riafferma un principio di certezza: la distinzione tra requisiti di partecipazione ed esecuzione non è frutto di ricostruzioni interpretative creative, ma si ancora al testo del bando, unica bussola sicura per stazioni appaltanti e concorrenti.

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 29/09/2025

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