L’articolo 41 comma 14 continua ad essere oggetto di pronunce del giudice amministrativo. Oggi tocca al Tar Lazio esprimersi, giungendo alla conclusione per cui il ribasso previsto dall’articolo 41 comma 14 non può che riferirsi ad una diminuzione da applicarsi al prezzo complessivo proposto, ricomprendente al suo interno anche i costi della manodopera.

Non perdere i Webinar di Studio Amica

Scopri la nostra raccolta di webinar per approfondire temi chiave su e-procurement e digitalizzazione nella PA e nelle imprese.

Guarda i webinar

Non perdere i Webinar di Studio Amica

Scopri la nostra raccolta di webinar per approfondire temi chiave su e-procurement e digitalizzazione nella PA e nelle imprese.

Guarda i webinar

Questo quanto stabilito, dopo una sintesi accurata, da Tar Lazio, Roma, Sez. I Quater, 30/04/2025, n. 8390:

4. Appare opportuno svolgere una premessa riguardante la disciplina dei costi dalla manodopera nel nuovo codice dei contratti pubblici contenuta nell’art. 41, co. 13 (relativo alla determinazione del costo del lavoro sulla base delle tabelle ministeriali) e co. 14, nonché dagli arttt. 108, co. 9 e 110, co. 1, d.lgs. n. 36 del 2023.
4.1. In particolare, l’art. 41, co. 14, stabilisce che “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.”
Inoltre, l’art. 108, co. 9 prevede “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.
L’art. 110, co. 1, a sua volta dispone che “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.
4.2. I primi contributi della giurisprudenza, nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, hanno ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19 novembre 2024, citata dall’ordinanza resa nel presente giudizio 10 gennaio 2025, n. 80 secondo cui è predicabile la tesi della c.d. ribassabilità temperata dei costi della manodopera).
4.2.1. Depongono a favore di tale conclusione plurimi argomenti di natura sistematica (cfr. T.a.r. Lazio, Roma, sez. I, n. 15720/2024; T.a.r. Toscana, sez. IV, n. 120/2024, T.a.r. Sicilia, Catania, sez. I, n. 2642/2024) che possono essere di seguito così sintetizzati:
– interpretare l’espressione “sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso” nel senso di ritenerli fissi ed invariabili si porrebbe in contrasto con l’ultimo capoverso della disposizione che prevede che “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”; se di ribasso complessivo si discorre, non può che riferirsi ad una diminuzione da applicarsi al prezzo complessivo proposto, ricomprendente al suo interno anche i costi della manodopera;
– la tesi della non ribassabilità si pone in antinomia anche rispetto all’obbligo di dichiararne la misura nell’offerta economica a pena di esclusione (art. 108, comma 9) e con l’art. 110 sopra citato che li include tra gli elementi che possono concorrere a determinare l’anomalia dell’offerta, previsioni che sarebbero evidentemente superflue se i costi della manodopera non fossero ribassabili;
– la tesi contraria imporrebbe un’eccessiva compressione della libertà d’impresa, soprattutto nei contratti ad alta componente di manodopera, laddove l’operatore economico potrebbe dimostrare che il ribasso è correlato a scelte strategiche aziendali più efficienti;
– le disposizioni citate, lette congiuntamente, fanno emergere l’intento del legislatore di raggiungere un punto di equilibrio tra tutela della libertà di iniziativa economica privata e la responsabilizzazione degli operatori economici, di modo che questi – nel proporre il “ribasso complessivo” – siano indotti ad una valutazione di tali costi compatibile con l’effettivo prezzo del lavoro.
4.2.2. Tale interpretazione è stata avallata dall’ANAC che, con la delibera n. 528 del 15 novembre 2023, nell’ambito di un parere di precontenzioso, ha affermato che: “La lettura sistematica della prima parte dell’articolo 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, secondo il quale i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, e della seconda parte della norma, che riconosce al concorrente la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo offerto deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, induce a ritenere che il costo della manodopera, seppur quantificato e indicato separatamente negli atti di gara, rientri nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo”. Tale interpretazione del dettato normativo, secondo l’Anac, “consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera – che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, evincibile dal criterio contenuto nella lett. t) dell’art. 1, comma 1, della legge delega (L. n. 78/2022) – con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla Stazione appaltante negli atti di gara. Tra l’altro, solo seguendo tale impostazione, si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023) previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici in presenza dei quali la Stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia”. L’Anac nel suddetto parere osserva, a supporto delle sue considerazioni, che tale impostazione è stata condivisa anche dal Servizio di consulenza del MIT nel parere n. 2154 del 19 luglio 2023, che ha concordato sul fatto che l’offerta economica non deve contemplare solamente il ribasso applicato sull’importo – al netto del costo della manodopera – ma deve includerlo al suo interno, concludendo che non può essere considerato un importo aggiuntivo, ma fa già parte dell’offerta ed è soggetto a verifica (dell’anomalia).
Peraltro, l’ANAC, nella relazione al bando tipo n. 1/2023 (cfr. allegato 16 al ricorso incidentale), ha chiarito che “Con riferimento all’importo dell’appalto, è stato ricompreso nel valore posto a base di gara il costo della manodopera con la precisazione che tale costo non è ribassabile. Ciò in quanto l’articolo 41 comma 14 del codice, se da un lato dispone lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso, dall’altro fa salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.”.
Muovendo da tali contributi, ritenuti condivisibili, la giurisprudenza amministrativa ha, quindi, concluso che “Tali interventi plurimi (e diversificati quanto alla provenienza), convincono del fatto che la tesi della ricorrente, secondo la quale il costo della manodopera non sarebbe assoggettabile a ribasso, sia infondata, e allo stesso tempo consentono di dare una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 41 comma 14, palesando l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale che la ricorrente chiede sia sollevata con riferimento alla violazione dell’art. 36 della Costituzione. La libertà di iniziativa economica deve infatti comprendere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante nella disciplina di gara, salvo il rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili.” (cfr. la già citata Tar Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120), chiarendo anche come “Sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, deve pertanto ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali.”.

A cura di giurisprudenzappalti.it del 30/04/2025 di Roberto Donati

Vuoi leggere altri contenuti come questo?

Iscriviti alla newsletter!

Ogni Lunedì riceverai notizie e approfondimenti dal mondo del public procurement, contratti e appalti pubblici direttamente nella tua casella e-mail

Iscriviti Ora

Vuoi leggere altri contenuti come questo?

Iscriviti alla newsletter!

Ogni Lunedì riceverai notizie e approfondimenti dal mondo del public procurement, contratti e appalti pubblici direttamente nella tua casella e-mail

Iscriviti Ora