1. Il quadro normativo: il nuovo assetto del costo del lavoro

Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) ha introdotto un rilevante mutamento di prospettiva in tema di costo della manodopera. L’art. 41, comma 14, stabilisce che «i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso». Tale disposizione si collega agli obblighi di indicazione separata dei costi del lavoro in sede di offerta (art. 108, comma 9) e alle verifiche di anomalia previste dall’art. 110.

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Questa disciplina mira a garantire un presidio avanzato dei diritti dei lavoratori, ma apre al contempo una delicata questione interpretativa: gli operatori economici possono applicare ribassi anche sui costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante? Il D.Lgs. 209/2024 (c.d. «decreto correttivo») ha confermato l’impianto sostanziale della materia, pur intervenendo su aspetti collegati come la specificazione del CCNL applicabile e le modalità di rilevazione delle tabelle di costo, continuando a ricercare un punto di equilibrio tra tutela del lavoro e libertà d’impresa.

2. Gli orientamenti giurisprudenziali emergenti

2.1 La linea «flessibile»: ribasso consentito se giustificato

Una parte della giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto la possibilità di un ribasso sui costi della manodopera, subordinandolo però a una verifica rigorosa. Il TAR Lazio (Sez. I) 6 agosto 2024, n. 15720 ha chiarito che la separata indicazione dei costi del lavoro sarebbe priva di senso se questi non potessero, almeno in linea teorica, essere oggetto di ribasso. Allo stesso modo il TAR Toscana 29 gennaio 2024, n. 120 e il TAR Campania (Napoli) 13 giugno 2024, n. 3732 hanno ritenuto ammissibile un ribasso sui costi della manodopera, purché l’operatore dimostri che il risparmio deriva da un’organizzazione aziendale più efficiente, senza incidere sui minimi salariali.

Analoghe conclusioni si trovano nel TAR Milano 5 luglio 2024, n. 2077 e nel TAR Potenza 21 maggio 2024, n. 273. In queste pronunce si afferma che un divieto assoluto di ribasso comprimerebbe eccessivamente la libertà di iniziativa economica, tutelata dall’art. 41 Cost., e che la disciplina codicistica va letta nel senso di consentire al concorrente di dimostrare come una diversa organizzazione possa ridurre i costi del lavoro.

In tali casi, la soluzione adottata è quella di sottoporre l’offerta alla verifica di anomalia di cui all’art. 110. Il concorrente ha così l’onere di spiegare in sede procedimentale le ragioni del risparmio, attestando comunque il rispetto dei contratti collettivi e dei minimi salariali.

2.2 La linea «rigorosa»: costo della manodopera non ribassabile se escluso dalla lex specialis

Un diverso orientamento emerge da TAR Calabria (Catanzaro) 27 febbraio 2025, n. 407, che ha valorizzato una clausola del disciplinare di gara che dichiarava i costi della manodopera «non soggetti a ribasso». In quel caso il TAR ha escluso la possibilità di ribassare i costi del lavoro, annullando l’aggiudicazione laddove l’offerta risultava formulata in violazione del principio di immodificabilità dell’offerta economica.

Altre decisioni, pur riconoscendo la possibilità astratta di ribasso, precisano che la lex specialis può legittimamente imporre un divieto esplicito di riduzione dei costi della manodopera. Solo in presenza di una «espressa inequivoca previsione» del bando che vieti il ribasso su tali costi, il concorrente non potrà avanzare giustificazioni in sede di verifica di anomalia.

2.3 Il Consiglio di Stato e il bilanciamento tra efficienza e garanzie

Il Consiglio di Stato (Sez. V), con le ordinanze nn. 9254 e 9255 del 19 novembre 2024, ha offerto una lettura intermedia: ha richiamato il parere ANAC n. 491/2024, ammettendo la possibilità di ribassare anche i costi del lavoro se adeguatamente giustificato, ma evidenziando la necessità di una verifica analitica in sede di verifica di congruità.

In sostanza il Consiglio di Stato ha delineato un sistema di «ribassabilità temperata», che non preclude in via assoluta lo sconto sui costi della manodopera, ma lo condiziona alla dimostrazione di un’organizzazione aziendale più efficiente e al rispetto delle soglie minime retributiv

3. Il ruolo dell’ANAC: la verifica come presidio contro gli abusi

Il parere precontenzioso ANAC n. 491/2024, ripreso espressamente dalla giurisprudenza, chiarisce che il divieto di ribasso del costo del lavoro non ha carattere assoluto. L’Autorità evidenzia che nella fase di verifica dell’anomalia l’operatore può dimostrare come un ribasso sui costi del lavoro derivi da innovazioni organizzative o gestionali, purché restino salvi i minimi contrattuali.

L’ANAC prospetta così un approccio equilibrato, che evita esclusioni automatiche e affida alla stazione appaltante il compito di accertare, caso per caso, la sostenibilità delle riduzioni dichiarate.

4. Le implicazioni pratiche per stazioni appaltanti e operatori

4.1 Redazione dei bandi e delle clausole sui costi del lavoro

Le stazioni appaltanti devono prestare particolare attenzione nella predisposizione della lex specialis. Se intendono escludere la ribassabilità del costo del lavoro, occorre inserirlo chiaramente nei documenti di gara, motivando la scelta in relazione alla specificità dell’appalto.

In assenza di un divieto espresso, prevale l’interpretazione che consente il ribasso temperato, soggetto alla verifica di anomalia. È quindi opportuno formulare bandi coerenti, evitando ambiguità che potrebbero dar luogo a contenziosi.

4.2 Valutazione delle offerte e gestione della verifica di anomalia

Quando un’offerta riporta un costo della manodopera inferiore a quello posto a base di gara, la stazione appaltante non deve procedere all’esclusione automatica. Deve invece attivare il procedimento di verifica di anomalia, invitando l’operatore a chiarire come il risparmio sia conseguito, alla luce degli artt. 108 e 110 del Codice.

Ciò è stato ribadito dal TAR Calabria 24 aprile 2025, n. 761, che ha riconosciuto il diritto dell’operatore a fornire spiegazioni circa la maggiore efficienza aziendale. La stazione appaltante, a sua volta, è tenuta a valutare attentamente le giustificazioni, verificando che non siano compromessi i minimi contrattuali e contributivi.

4.3 L’aggiudicazione e il rispetto del principio di immodificabilità dell’offerta

Nella fase di aggiudicazione definitiva, il rispetto del principio di immodificabilità dell’offerta è essenziale. Se l’operatore ha dichiarato di non voler ribassare i costi della manodopera, la stazione appaltante non può applicare d’ufficio un ribasso percentuale a tali importi, come rilevato dallo stesso TAR Calabria nella sentenza n. 761/2025

5. Considerazioni conclusive

La disciplina della «ribassabilità temperata» della manodopera rappresenta un compromesso necessario tra due principi costituzionali: la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e la tutela del lavoro (artt. 1, 4, 35 Cost.). In attesa di un eventuale intervento normativo chiarificatore, il sistema delineato dal Codice e dalle pronunce amministrative lascia spazio alla possibilità di ribassare i costi della manodopera, purché tale riduzione sia congruamente giustificata.

Per le stazioni appaltanti, ciò comporta un onere di diligenza nella predisposizione delle clausole di gara e nella conduzione della verifica di anomalia. Per gli operatori economici, significa dover dimostrare che le proprie strategie di efficienza non compromettono i livelli minimi di tutela dei lavoratori.

La giurisprudenza più recente invita a interpretare le norme in modo da garantire un «adeguato bilanciamento» tra protezione del lavoro e libera concorrenza, evitando sia l’elusione delle tutele salariali sia la paralisi dell’innovazione imprenditoriale.

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 07/07/2025

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