Con il Parere n. 318 del 30 luglio 2025, l’ANAC affronta un tema di particolare rilievo e fino ad oggi non espressamente chiarito dalla normativa né dalla giurisprudenza: l’obbligo di indicazione, nell’offerta economica, dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza anche nelle gare da aggiudicare con il criterio del prezzo fisso. 

La vicenda

Il Comune di Acireale aveva indetto una procedura negoziata ex art. 50, comma 1, lett. e), del D.lgs. 36/2023, mediante RDO aperta sul MEPA, per l’affidamento di un servizio sociale finanziato con fondi PNRR. La gara prevedeva l’aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ma con prezzo fisso ai sensi dell’art. 108, commi 2 e 5, del Codice.

Una cooperativa sociale, iniziale aggiudicataria, veniva esclusa per la mancata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza, omissione invece rilevata da altra concorrente. La stazione appaltante ha quindi richiesto un parere all’ANAC sulla legittimità dell’esclusione.

Il quadro normativo di riferimento

Il punto di partenza dell’analisi dell’Autorità è l’art. 108, comma 9, del D.lgs. 36/2023, che impone agli operatori economici di indicare, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, salvo che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.

Il legislatore non ha previsto l’ipotesi delle gare a prezzo fisso tra le eccezioni, con la conseguenza che anche tali procedure rientrano, in linea generale, nell’obbligo dichiarativo.

Il fondamento sostanziale dell’obbligo risiede nella tutela del lavoro e nella verifica della congruità dell’offerta: l’indicazione dei costi consente infatti di valutare la sostenibilità economica della proposta e di prevenire ribassi occulti a scapito delle condizioni dei lavoratori.

Le peculiarità delle gare a prezzo fisso

La gara a prezzo fisso presenta caratteristiche peculiari: non richiede ai concorrenti di formulare un ribasso, ma solo di accettare il prezzo determinato dalla stazione appaltante, competendo esclusivamente sugli aspetti qualitativi.

ANAC ha sottolineato che, nonostante ciò, l’offerta economica non può dirsi assente, ma deve essere intesa come modulo di accettazione del prezzo, idoneo anche a contenere l’indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza. Ciò è tanto più rilevante quando il prezzo fissato discende da una stima della stazione appaltante e non da vincoli normativi, poiché l’operatore potrebbe sopportare costi effettivi diversi da quelli stimati, imponendo un controllo sulla loro sostenibilità.

L’assenza di precedenti univoci e il ruolo della lex specialis

L’Autorità ha però rilevato che, sino ad oggi, mancavano disposizioni codicistiche, pronunce giurisprudenziali o precedenti dell’ANAC che affermassero chiaramente e univocamente l’obbligo di indicazione dei costi nelle gare a prezzo fisso.

Inoltre, nella fattispecie esaminata, la lex specialis non solo non prevedeva l’indicazione dei suddetti costi, ma non contemplava nemmeno la presentazione di un modulo di offerta economica. Ciò aveva indotto la stazione appaltante a predisporre sul MEPA una scheda con campi precompilati e non modificabili, contribuendo a generare incertezza interpretativa.

La soluzione: obbligo confermato, ma applicazione temperata

Alla luce di tali considerazioni, ANAC ha formulato una soluzione di compromesso:

• principio generale: l’obbligo di indicazione dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza sussiste anche nelle gare da aggiudicare a prezzo fisso;
• eccezione applicativa: in assenza di precedenti chiari e univoci e in presenza di una lex specialis che non consentiva di adempiere all’obbligo, la mancata indicazione non può comportare automaticamente l’esclusione, ma deve ritenersi sanabile tramite soccorso istruttorio.

La decisione si allinea al principio di leale collaborazione tra amministrazione e operatori economici, valorizzato dall’art. 101 del Codice, e tutela il legittimo affidamento dei concorrenti di fronte a regole di gara formulate in modo ambiguo o fuorviante.

Considerazioni conclusive

Il Parere n. 318/2025 offre chiarimenti di rilievo per le stazioni appaltanti e gli operatori economici.

In prospettiva, le amministrazioni dovranno predisporre la documentazione di gara tenendo conto che l’obbligo di indicare i costi della manodopera e della sicurezza permane anche nelle procedure a prezzo fisso, prevedendo moduli e schede idonei a consentirne l’esplicitazione.

Per gli operatori economici, il parere segna un punto fermo: l’omissione non è di per sé scusabile e, salvo i casi in cui la lex specialis si riveli ambigua o ostativa, comporterà l’esclusione senza possibilità di regolarizzazione.

Il bilanciamento operato dall’ANAC tra la necessità di affermare il principio generale e la tutela dell’affidamento nella fattispecie concreta rappresenta un passaggio importante verso la definizione di un orientamento consolidato, destinato a incidere significativamente sulla prassi delle gare pubbliche.

A cura della Redazione di Tutto Gare PA del 24/09/2025

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