Con la sentenza n. 1857 del 4 marzo 2025, la Sezione V del Consiglio di Stato ha ribadito importanti principi in materia di interpretazione delle offerte presentate nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica, con particolare riguardo alla conformità delle stesse al Capitolato di gara, alla luce dei principi generali del favor partecipationis, del risultato e della conservazione degli effetti giuridici.

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L’offerta come conforme in assenza di esplicita difformità

Nel caso sottoposto all’attenzione del Collegio, un operatore economico aveva impugnato l’aggiudicazione di un appalto relativo ai servizi di pulizia e igiene, lamentando l’illegittima ammissione dell’offerta risultata vincitrice. La censura verteva sulla mancata indicazione, nell’offerta tecnica ed economica dell’aggiudicataria, delle ore di formazione e delle operazioni di pulizia richieste dalla lex specialis.

Secondo la Sezione, tuttavia, l’interpretazione dell’offerta deve avvenire alla luce dell’art. 1367 c.c. – principio di conservazione – secondo cui, in caso di dubbio, le clausole devono interpretarsi nel senso in cui possano produrre effetti, piuttosto che in quello che ne comporti l’inefficacia.

Laddove, dunque, l’offerta non rechi espliciti elementi di difformità tali da costituire una controproposta inammissibile, essa deve essere presunta conforme al Capitolato, in applicazione congiunta dei principi di cui agli artt. 1 e 3 del D.lgs. n. 36/2023 (principio del risultato e favor partecipationis). Tale impostazione trova riscontro nella ratio pro-concorrenziale dell’ordinamento degli appalti pubblici, che impone di privilegiare la massima partecipazione alle gare, salvo che ricorrano cause ostative chiaramente enucleate nella disciplina di gara.

Nel caso concreto, l’assenza, nell’offerta, di una specifica quantificazione del numero di interventi richiesti non integra, secondo il Consiglio di Stato, un profilo di ambiguità, poiché il corrispettivo e le modalità operative indicate si devono ritenere coerenti con quanto richiesto dalla stazione appaltante.

Criteri Ambientali Minimi (CAM) e modalità di verifica

Con un secondo motivo di appello, il concorrente escluso lamentava la mancata indicazione, da parte dell’aggiudicataria, del numero e della tipologia di macchinari da utilizzare, nonché delle relative schede tecniche, in presunta violazione degli obblighi previsti dagli artt. 34 e 71 del Codice dei contratti pubblici, con riferimento al rispetto dei criteri ambientali minimi (CAM), approvati con D.M. 29 gennaio 2021, n. 51.

Secondo il Consiglio di Stato, la norma contenuta nel decreto ministeriale deve essere interpretata nel senso che la verifica della conformità ai CAM possa avvenire anche in sede esecutiva, e non necessariamente già in fase di offerta. In tal senso, la disposizione non impone un doppio controllo – in sede di gara e di esecuzione – bensì attribuisce discrezionalità alla stazione appaltante nella determinazione delle modalità e della tempistica delle verifiche, tenuto conto delle caratteristiche dell’appalto e delle esigenze concrete dell’amministrazione. La conferma di tale impostazione si rinviene, tra l’altro, nell’assenza di una sanzione espressa di esclusione in caso di omissioni documentali sul punto.

Nel caso di specie, il capitolato d’oneri non prevedeva, in modo chiaro e inequivoco, a pena di esclusione, l’obbligo di indicare già in sede di offerta il numero dei macchinari e le relative schede tecniche, ma piuttosto la necessità di fornire un elenco completo e una documentazione generica a supporto della proposta tecnica.

Chiusura ermeneutica: buona fede e limiti alle clausole escludenti

In linea con la giurisprudenza più recente, la sentenza in commento riafferma il principio secondo cui le clausole escludenti devono essere interpretate restrittivamente e in conformità ai canoni della buona fede contrattuale e del favor partecipationis, dovendo escludersi che possano imporre agli operatori economici oneri non chiaramente esplicitati nella lex specialis.

Pertanto, in assenza di un’espressa previsione di esclusione per la mancata indicazione analitica di determinati elementi tecnici, l’offerta non può essere sanzionata con l’estromissione dalla gara.

A cura della Redazione di TuttoGarePA del 27/03/2025

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