Per l’accesso al risarcimento del danno occorre che sia fornita un’adeguata prova del pregiudizio economico subito
Affinché nasca la responsabilità dell’amministrazione non è sufficiente che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva ma occorrono gli ulteriori seguenti presupposti:
a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà;
b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo;
c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all’amministrazione”).
Questo quanto ribadito da Tar Campania, Napoli, Sez. I, 13/04/2026, n. 2342:
8.1. Tanto esposto, è utile premettere che, come noto, la responsabilità precontrattuale può ritenersi sussistente a prescindere dalla valutazione di legittimità di qualsiasi provvedimento, siccome la stessa è collegata al comportamento della P.A. che, violando i doveri di correttezza e buona fede, abbia negativamente inciso sulla libertà negoziale del privato e leso il suo legittimo affidamento (cfr., in fattispecie di rimozione dell’atto in autotutela, Cons. Stato – sez. III, 5/7/2024 n. 5959: “la predicata responsabilità pre-contrattuale della P.A., che come è noto prescinde da una valutazione di illegittimità del provvedimento di autotutela e dal suo accertamento in sede giurisdizionale, fondandosi sulla violazione da parte della P.A. dei suoi doveri di buona fede e correttezza in contrahendo (come riconosciuto dalla giurisprudenza già fin da Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5, nel senso della “ordinaria possibilità che una responsabilità da comportamento sussista nonostante la legittimità del provvedimento amministrativo che conclude il procedimento”, atteso che “nell’ambito del procedimento amministrativo (…) regole pubblicistiche e regole privatistiche non operano, dunque, in sequenza temporale (prime le une e poi le altre o anche le altre). Operano, al contrario, in maniera contemporanea e sinergica, sia pure con diverso oggetto e con diverse conseguenze in caso di rispettiva violazione”)”.
In tal senso, la giurisprudenza ha altresì puntualizzato che: “La responsabilità precontrattuale costituisce, quindi, la sede di elezione in cui viene tutelato l’affidamento incolpevole del privato”, chiarendo che, tra le poste risarcibili, rientrano “le chances contrattuali perdute in conseguenza del convincimento che il provvedimento favorevole, poi annullato, fosse, invece, legittimo (Cons. Stato – sez. VI, 3/3/2026 n. 1658, p. 24.8.3).
8.2. Venendo al caso di specie, il Collegio ritiene che ricorrano le condizioni per far luogo ad un pur limitato risarcimento in favore della ricorrente, date dall’affidamento incolpevole del privato, dalla lesione da esso patita per effetto di un comportamento amministrativo contrario ai doveri di correttezza e di lealtà, dall’imputabilità di tale comportamento a negligenze della Pubblica Amministrazione e, infine, dal nesso causale tra il comportamento e il danno lamentato (su questi aspetti, cfr. Cons. Stato – sez. VI, 3/3/2026 n. 1658, cit., p. 24.8.2).
Invero, traspare dagli atti di causa che, a fronte di rilevanti circostanze che avrebbero dovuto indurre a revocare con immediatezza la gara – siccome i molteplici fattori critici erano ben individuabili e conoscibili anzitempo –, il Comune di ………. si sia determinato alla scelta solamente dopo ben un anno e sette mesi dalla indizione della gara, in data 2/4/2024, essendo la revoca intervenuta il 13/11/2025.
In questo lasso di tempo sono state compiute, tra l’altro, le valutazioni delle offerte, e, il 2/10/2024, è stato richiesto alla ricorrente, collocata al primo posto della graduatoria, di giustificare il ribasso offerto nel termine di 10 giorni, lasciando infine trascorrere un intero anno senza fornire alla ricorrente alcuna ulteriore notizia.
In relazione a tutte le circostanze del caso di specie, alla stregua delle illustrate coordinate ermeneutiche, è quindi ravvisabile una responsabilità di fondo del Comune di ………………., fonte di potenziale danno risarcibile.
8.3. Circa l’ammontare del danno, spetta però senz’altro alla ricorrente unicamente il rimborso delle spese sostenute per la partecipazione alla gara, che la stessa commisura all’importo complessivo di € 245,00, di cui € 165,00 per contributo ANAC ed €. 80,00 per il pagamento della polizza provvisoria – importi risultanti dalle ricevute esibite e non contestati dal Comune –, le quali formano il cd. interesse negativo (cfr. Cons. Stato – sez. VI, 14/5/2024 n. 4309, p. 8.3: “Il risarcimento nell’ambito della responsabilità precontrattuale va limitato al cd. interesse negativo, laddove, non essendosi il contratto concluso, e non essendo intervenuta neppure l’aggiudicazione definitiva, non vi è stata lesione di diritti che da ciò sarebbero sorti (cfr. ex multis, Cons. Stato, V, 27 marzo 2017, n. 1364). Tale voce di danno nel caso di specie ben può essere liquidata alla stregua delle spese sostenute per partecipare alla gara”).
La ricorrente, invero, per altri costi che pure assume sopportati (per la predisposizione dell’offerta e relativi al procedimento di valutazione di congruità), non ha invece fornito alcuna prova, e pertanto non può ottenere alcun riconoscimento.
8.4. E la stessa conclusione tanto più vale in ordine alla perdita, da essa lamentata, di occasioni alternative di guadagno.
In proposito, come si è detto, dalla ricorrente è fornita l’indicazione di 14 gare, alle quali essa avrebbe potuto partecipare. La stessa assume il valore globale della base d’asta di tutti i lavori citati (€ 93.104.822,82), ne determina la presumibile media dei ribassi (€ 74.483.858,10), e su di essa vorrebbe vedere applicato il 10% quale utile medio ritraibile, domandando quindi un risarcimento commisurato a quest’ultima grandezza economica.
Il preteso danno viene così da essa calcolato in € 7.488.385,81, per un importo che non può tuttavia certo costituire l’ammontare del danno da essa sofferto in conseguenza della culpa in contrahendo dell’Amministrazione.
Difatti, il calcolo effettuato dalla ricorrente è del tutto privo di qualsiasi prova che la ricorrente stessa avrebbe potuto aggiudicarsi le procedure indicate, così come, più ampiamente, privo di una dimostrazione di nesso causale che possa ricollegare all’azione del Comune di …………… la causazione di un pregiudizio quale quello per cui viene qui reclamato il risarcimento.
Quanto ipotizzato dalla ricorrente condurrebbe, poi, ad un inammissibile e platealmente ingiustificato arricchimento, che finirebbe indebitamente per giovarle in misura finanche maggiore di quanto avrebbe ottenuto dall’aggiudicazione della gara e dalla conduzione dei lavori per cui è causa.
8.5. Tanto precisato, è ampiamente noto che per l’accesso al risarcimento del danno occorre che l’interessata fornisca un’adeguata prova del pregiudizio economico da essa subito.
Tale considerazione è stata posta uniformemente in rilievo dalla giurisprudenza, statuendo in analoga fattispecie che: “La Plenaria [n. 5 del 2018] ha chiarito che affinché nasca la responsabilità dell’amministrazione non è sufficiente che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva (ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose), ma occorrono gli ulteriori seguenti presupposti:
a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà;
b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo;
c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all’amministrazione”).
Ciò posto, è agevole osservare che nella specie la ricorrente si è limitata a depositare agli atti del giudizio i bandi di gara delle procedure alle quali avrebbe potuto, asseritamente, partecipare, e a suo dire (finanche) aggiudicarsi, senza tuttavia aver comprovato di avere, sia pure cautelativamente, presentato domanda di partecipazione e, in ipotesi, di aver dovuto rinunciarvi, in fiduciosa attesa della conclusione della presente procedura.
E nemmeno è fornita la prova dell’eventuale immobilizzazione, da parte sua, in attesa della conclusione di questa procedura, di risorse umane e strumentali ad essa destinate, e comportanti un costo dalla ricorrente inutilmente sopportato, quale il pagamento dei salari delle maestranze, i noli dei macchinari, ecc..
In tali condizioni è quindi preclusa l’attribuzione del danno reclamato, in quanto la possibilità di accordarlo soggiace alla necessità che l’interessato fornisca un’adeguata prova al riguardo (cfr. Cons. Stato – sez. V, 26/4/2021 n. 3303, in tema di onere della prova, che ha concluso che: “Diventa decisivo constatare che, come correttamente osservato dal T.a.r., la società non ha provato alcunché in relazione a tutte le voci astrattamente rientranti (o meno) nel perimetro del danno risarcibile, neanche avendo dimostrato che la mancata aggiudicazione dell’appalto e la mancata esecuzione dei contratti applicativi le abbiano precluso l’acquisizione di ulteriori commesse”).
8.6 Discende pertanto da quanto sin qui motivato che, alla ricorrente, spetta unicamente il rimborso delle spese sostenute per la partecipazione alla gara (€ 245,00).
Fonte: giurisprudenzappalti.it di Roberto Donati, 14/04/2026
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