La ricorrente denuncia la violazione dell’art. 41, comma 14 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, atteso che i costi della manodopera non sarebbero soggetti allo sconto orizzontale e piatto derivante dall’applicazione del ribasso proposto: in altre parole, il ribasso si sarebbe dovuto applicare solo su quelle voci di costo diverse dalla manodopera e dagli oneri per la sicurezza.

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Il Tar Lazio è di diverso avviso, in quanto non sarebbe comprensibile la ratio di una tale limitazione della libertà dell’impresa di organizzare nei modi reputati ottimali la propria attività economica. E risulterebbe incomprensibile la necessità di indicazione dei costi della manodopera, prescritta dall’art. 108, comma 9 : se tali oneri economici fossero un elemento rigido esogeno, ossia fissato in maniera vincolante dalla stazione appaltante, non si comprenderebbe la ragione della loro indicazione nell’offerta.

In definitiva, l’art. 41, comma 14 non ha determinato la totale equiparazione tra i «costi della manodopera» e gli «oneri di sicurezza da interferenze» (c.d. oneri fissi): difatti, solo questi ultimi sono (come già lo erano, per giurisprudenza pacifica, sotto la vigenza del precedente codice) integralmente predeterminati dall’amministrazione aggiudicatrice in maniera fissa ed immodificabile.

Per cui è legittima l’indicazione dei costi della manodopera in maniera inferiore a quanto stimato dalla stazione appaltante.

Questo quanto stabilito da Tar Lazio, Roma, Sez. I, 03/04/2025, n. 6710:

17. Preliminarmente, è opportuno – stante la centralità della disposizione nella risoluzione dell’odierna controversia – trascrivere l’art. 41, comma 14, cod. app.: «Nei contratti di lavori e servizî, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una piú efficiente organizzazione aziendale».

18. Le parti, nelle loro difese, hanno fornito un’antitetica lettura della disposizione appena trascritta: da un lato, secondo la ricorrente, essa imporrebbe alla stazione appaltante di individuare i costi della manodopera, vincolando l’operatore economico a formulare un’offerta non inferiore a tale importo; viceversa, le altre parti precisano come l’indicazione in bando vincoli la stazione appaltante a verificare attentamente l’eventuale offerta inferiore, precisando che solamente fornendo la prova di una piú efficiente organizzazione aziendale l’impresa possa giustificare gli oneri inferiori.

19. Orbene, l’ermeneusi proposta dalla parte resistente e dalla società controinteressata è da preferire, come la Sezione ha già avuto modo di evidenziare (v. Tar Lazio, sez. I, 6 agosto 2024, n. 15720).

20. In primo luogo, va osservato che l’indicazione di un unico ribasso percentuale sia perfettamente legittima in quanto necessaria per l’attribuzione dei punteggi in sede di valutazione dell’offerta economica: invero, la formula algebrica riportata al punto 13.2. del disciplinare di gara presuppone che il ribasso sia espresso con un unico numero razionale. Né appare illogica una tale formulazione, atteso che l’impiego di tale rapporto consente di ordinare le varie offerte assegnando a quella con il ribasso maggiore 30 punti (il massimo) e a seguire, in una scala proporzionale al ribasso offerto, gli ulteriori punteggi.

21. Passando poi al concreto operare della disposizione del bando di gara, va osservato come le componenti di costo cui applicare il ribasso unico percentuale, pur essendo distinte per l’oggetto (manutenzione ordinaria e straordinaria), sono formulate secondo parametri omogenei: da un lato materiali, dall’altro servizî. La circostanza che questi ultimi siano remunerati a canone ovvero a prezzo orario appare pienamente in linea con la prestazione richiesta dalla stazione appaltante, essendo la seconda di natura straordinaria, per la quale è possibile unicamente ipotizzare il numero di ore lavorate (454 per la precisione), attesa la presenza di molteplici variabili, puntualmente indicate nel capitolato speciale.

22. Peraltro, come si avrà modo di precisare anche oltre, la richiesta di un ribasso unico non determina automaticamente un ribasso degli oneri per la manodopera stimati per la manutenzione straordinaria: difatti, l’importo indicato negli atti gara è dato dal costo medio orario della manodopera di livello III e IV, come risultanti dalle tabelle ministeriali, (per le 454 ore di cui al § precedente) incrementate del 26,5% per utili e spese generali. Appare chiaro, dunque, che di per sé nessun operatore economico era tenuto ad indicare una remunerazione dei dipendenti inferiore alle tabelle ministeriali.

23. Al contempo, neppure può essere seguita la prospettazione della ricorrente secondo cui il ribasso percentuale unico andrebbe riferito solamente alle componenti di costo distinte dagli oneri per la manodopera: in tal senso, l’esponente ritiene appunto esistente due «sottovoci di costo: quelle soggette a ribasso – su cui dunque deve essere applicata la percentuale di volta in volta individuata dall’operatore economico – e quelle che, per espressa previsione legislativa, non sono soggette a ribasso (costo della manodopera e oneri di sicurezza)».

24. Come anticipato, la Sezione ha già rigettato la tesi secondo la quale l’amministrazione creerebbe una sorta di corridoioall’interno del quale collocare l’offerta economica: difatti, una simile interpretazione non trova riscontro in alcun lavoro preparatorio né in precedenti giurisprudenziali. Peraltro, non sarebbe comprensibile la ratiodi una tale limitazione della libertà dell’impresa di organizzare nei modi reputati ottimali la propria attività economica. In aggiunta, portando alle estreme conseguenze la prospettata ermeneusi, nei contratti caratterizzati da un’elevata incidenza dei costi del lavoro (c.d. labour intensive) sarebbe quasi impossibile formulare offerte tra loro distinte, atteso che tutte dovrebbero rispettare i rigorosi vincoli posti dal bando di gara.

25. Inoltre, avallando la tesi dell’esponente risulta incomprensibile la necessità di indicazione dei costi della manodopera, prescritta oltre che dal bando anche dall’art. 108, comma 9 cod. app.: difatti, se tali oneri economici fossero un elemento rigido esogeno, ossia fissato in maniera vincolante dalla stazione appaltante, non si comprenderebbe la ragione della loro indicazione nell’offerta, potendo quest’ultima sempre essere integrata in base a quanto previsto in modo espresso dal bando. Inoltre, diverrebbe superfluo l’ultimo periodo della disposizione in esame: infatti, se i costi della manodopera fossero interamente predeterminati dalla stazione appaltante, non sarebbe chiaro quale prova potrebbe desumersi dalla piú efficiente organizzazione aziendale dimostrata dall’operatore economico.

26. Pertanto, va precisato come l’art. 41, comma 14 cod. app. non ha determinato la totale equiparazione tra i «costi della manodopera» e gli «oneri di sicurezza da interferenze» (c.d. oneri fissi): difatti, solo questi ultimi sono (come già lo erano, per giurisprudenza pacifica, sotto la vigenza del precedente codice) integralmente predeterminati dall’amministrazione aggiudicatrice in maniera fissa ed immodificabile (cfr. piú recentemente Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).

27. Per di piú, la tesi sviluppata da parte ricorrente appare contraria alla ratiodella disposizione: quest’ultima deve essere individuata nella garanzia di una proporzionata remunerazione del fattore produttivo lavoro (art. 36 Cost.). A tal proposito, però, va osservato come il costo del lavoro, essendo contrattato in un mercato solo parzialmente regolamentato, non possa essere calcolato in maniera certa sulla basa di parametri algebrici inequivocabili: d’altronde, quella formulata nel bando dalla stazione appaltante è una stima che sconta inevitabili margini di opinabilità e, conseguentemente, non può essere considerata cogente per l’operatore economico. Sul punto, va dunque ribadito come l’indicazione dei costi della manodopera, in continuità con la precedente disciplina, è basata sulle tabelle ministeriali che, come noto, non sono mai state reputate vincolanti in maniera assoluta (v. Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2020, n. 7554), essendo ben possibile dimostrare un trattamento economico inferiore (cfr. Cons. Stato, sez. V, 4 maggio 2020, n. 2796).

28. Conseguentemente, la disposizione ha la funzione di garantire una congrua retribuzione semplificando il processo di verifica dell’anomalia dell’offerta economica, attraverso la circoscrizione della discrezionalità nella valutazione della stessa. Difatti, rendendo separata l’indicazione dei costi della manodopera, la stazione appaltante ha semplicemente immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo: qualora fosse superiore a quanto indicato nel bando, nulla quaestio; viceversa, nell’ipotesi opposta l’impresa dovrà dimostrare che tali minori oneri siano giustificati dalla piú efficiente organizzazione aziendale. In altri termini, si tratta di una presunzione relativa, superabile per mezzo di una specifica prova indicata direttamente dalla legge. Pertanto, l’operatore economico non può, per spiegare un’offerta con un costo del lavoro piú basso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, allegare elementi differenti dalla propria organizzazione aziendale (es. corresponsione di salarî inferiori ai minimi retributivi): specularmente, l’amministrazione non è legittimata a valutare ulteriori e diverse circostanze per reputare non anomala un’offerta formulata ribassando i costi stimati.

29. In sintesi, avendo precisato come sia legittima l’indicazione dei costi della manodopera in maniera inferiore a quanto stimato dalla stazione appaltante, risulta logico che tale importo non costituisca neppure il limite inferiore della complessiva offerta dell’operatore economico.

A cura di giurisprudenzappalti.it del 03/04/2025 di Roberto Donati

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