I costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come è del resto espressamente previsto dall’ultimo periodo del comma 14, dell’art. 41 citato, secondo cui: “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Quindi, l’art. 41, comma 14, più volte citato, non ha determinato la totale equiparazione tra i «costi della manodopera» e gli «oneri di sicurezza da interferenze» (c.d. oneri fissi): solo questi ultimi, infatti, sono (come già lo erano, per giurisprudenza pacifica, nella vigenza del precedente codice) integralmente predeterminati dall’amministrazione aggiudicatrice in maniera fissa ed immodificabile.

Lo ribadisce Consiglio di Stato, Sez. V, 07/10/2025, n. 7813:

2. Meritevole di positiva considerazione è, in particolare, la contestazione della tesi sostenuta dal Primo Giudice secondo cui, – ai sensi dell’art. 41, comma 14, del nuovo Codice dei contratti pubblici i costi della manodopera dovessero essere sottratti dall’importo assoggettato al ribasso, con conseguente illegittimità e genericità dell’offerta di xxx calibrata su una percentuale unica di ribasso per tutte le voci di costo incluse nel servizio.

2.1. L’articolo. 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, dispone che “nei contratti di lavoro e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

La disposizione deve essere interpretata, secondo la tecnica esegetica del combinato disposto, coerentemente con:

– l’articolo 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, che prescrive al concorrente di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera, oltre agli oneri di sicurezza aziendali;

– l’art. 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, ai sensi del quale “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.

I costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come è del resto espressamente previsto dall’ultimo periodo del comma 14, dell’art. 41 citato, secondo cui: “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Quindi, l’art. 41, comma 14, più volte citato, non ha determinato la totale equiparazione tra i «costi della manodopera» e gli «oneri di sicurezza da interferenze» (c.d. oneri fissi): solo questi ultimi, infatti, sono (come già lo erano, per giurisprudenza pacifica, nella vigenza del precedente codice) integralmente predeterminati dall’amministrazione aggiudicatrice in maniera fissa ed immodificabile (cfr., recentemente, Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).

2.2. La Sezione (Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665), con riferimento al previgente Codice dei contratti pubblici, ha osservato che “la clausola della lex specialis che imponga il divieto di ribasso sui costi di manodopera, sarebbe in flagrante contrasto con l’art. 97, comma 6 d.lgs. n. 50/2016 e, più in generale, con il principio di libera concorrenza nell’affidamento delle commesse pubbliche”; e, richiamando, quale supporto interpretativo, l’art. 41 comma 14 del d.lgs. 36 del 2023, ha precisato che: “persino nel “nuovo Codice”, che in applicazione di un preciso criterio di delega di cui all’art. 1 comma 2 lett. t) della L. 78/2022, ha previsto “in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso” è stata fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale così armonizzando il criterio di delega con l’art. 41 della Costituzione”.

Più recentemente (Cons. Stato, sez. V, n. 9254/2024), questo Consiglio, traendo linfa dai canoni di interpretazione sistematica e conforme del descritto quadro legislativo, ha ritenuto che, anche con riferimento all’assetto normativo delineato dal nuovo codice, che: “Sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del D.Lgs. n. 36 del 2023, deve ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali. Tale interpretazione del dettato normativo consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera, che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Solo seguendo tale impostazione si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9 del D.Lgs. n. 36 del 2023), previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia” (conf. Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665 e 29 aprile 2025, n. 3611, secondo cui, in forza di “una lettura sistematica e costituzionalmente orientata, il costo della manodopera (differentemente dai costi della sicurezza) è assoggettabile a ribasso (conclusione che contribuisce anche a chiarire l’effettivo contenuto normativo attribuibile al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., nel senso che l’appello a una «più efficiente organizzazione aziendale» potrà costituire, per l’offerente, la base per giustificare il discostamento dal costo della manodopera indicato nel bando di gara, nei limiti normativi sopra rammenta).

Anche l’ANAC, nel bando tipo n. 1/2023 (articolo 17), ha previsto che “l’operatore economico dovrà indicare in offerta il costo della manodopera. Se l’operatore economico riporta in offerta un costo della manodopera diverso da quello stimato dalla stazione appaltante, l’offerta è sottoposta al procedimento di verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 110, D.Lgs. 36/2023”; evidenziando nella relativa nota illustrativa (punto 28) che: “ai sensi dell’articolo 41, comma 14, del codice, i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Tuttavia, è fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo derivi da una più efficiente organizzazione aziendale. Tali giustificazioni potranno essere richieste dalla stazione appaltante in occasione della verifica di anomalia, fermo restando il divieto di giustificazioni in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili e agli oneri di sicurezza”.

L’interpretazione è stata condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con il parere del 17 aprile 2024, n. 2505, secondo cui “l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi”.

Dunque, in base al comma 14 dell’art. 41 del d.lgs. n. 36 del 2023, la conseguenza, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica di anomalia: in quella sede l’operatore economico ha l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale nel rispetto dei minimi salariali.

2.3. La ribassabilità del costo della manodopera implica che la percentuale di ribasso sia fisiologicamente riferita al totale dell’importo stimato a base d’asta.

Il più volte richiamato art. 41, comma 14, del Codice dei contratti pubblici, nella parte in cui stabilisce che i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, sancisce, in effetti. l’obbligo della stazione appaltante di quantificare ed indicare separatamente, negli atti di gara, i predetti costi che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale.

La giurisprudenza di questa Sezione è ormai pacifica nel ritenere che: “l’indicazione fornita dal legislatore all’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36 del 2023 alla stazione appaltante non è quella di sottrarre i costi della manodopera al ribasso, bensì di individuarli, cioè quantificarli ai sensi del comma 13, e di scorporare gli stessi dall’importo soggetto a ribasso, cioè di indicare separatamente i medesimi, così come quantificati, rispetto all’importo (complessivo) soggetto a ribasso. Tuttavia, quest’ultimo, cioè l’importo a base di gara – ai sensi del primo periodo – comprende anche i costi della manodopera. In sintesi, la novità rispetto al testo dell’art. 23, comma 16, del d.lgs. 50 del 2016 consiste soltanto nel fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente, ma tale indicazione separata non li sottrae al ribasso” (Consiglio di Stato, sez. V, 5712 del 2025).

2.4. È, in definitiva, meritevole di positiva valutazione l’assorbente censura con cui l’appellante evidenzia di avere correttamente riferito la percentuale all’importo complessivo in modo conforme al quadro normativo di riferimento e alla disciplina di gara.

A cura di giurisprudenzappalti.it del 07/10/2025 di Roberto Donati

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