L’Autorità Nazionale Anticorruzione è tornata a occuparsi dei criteri di aggiudicazione nelle procedure di partenariato pubblico privato, affermando un principio che appare destinato ad assumere rilievo sistemico: nelle concessioni affidate mediante finanza di progetto è illegittima la clausola della lex specialis che attribuisce un punteggio pari a zero all’offerta economica.

È quanto stabilito nel Parere di precontenzioso del 1° ottobre 2025 n. 376, relativo all’affidamento in concessione della progettazione, costruzione e gestione di un impianto di cremazione comunale.

L’intervento dell’Autorità offre lo spunto per una riflessione approfondita sull’equilibrio tra qualità e componente economico finanziaria nelle gare di PPP, alla luce degli articoli 185 e 193 del Codice dei Contratti Pubblici.

Il caso esaminato dall’ANAC

La vicenda si colloca nell’ambito di una procedura aperta di concessione, bandita ai sensi dell’articolo 193 del D.lgs. 36/2023, con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La peculiarità risiede nella scelta della stazione appaltante di assegnare l’intero punteggio all’offerta tecnica, senza attribuire alcun valore alla componente economica, nonostante la natura di project financing dell’operazione.

Un operatore economico ha contestato la disciplina di gara, sostenendo che l’azzeramento del peso dell’offerta economica rende incoerente il richiamo al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il Comune ha replicato richiamando la possibilità, prevista dall’articolo 108, comma 5, del Codice, di fissare un prezzo o costo fisso e concentrare la competizione sui profili qualitativi del servizio, ritenendo che ciò fosse compatibile con una concessione il cui corrispettivo ricade interamente sugli utenti.

La questione posta all’ANAC è stata perciò se tale scelta fosse coerente con il quadro normativo e con i principi del Codice.

La finanza di progetto e la centralità della componente economico finanziaria

L’Autorità muove da un presupposto di sistema. La discrezionalità della stazione appaltante nella definizione dei criteri di valutazione è ampia, ma non illimitata. Essa incontra il limite dell’illogicità manifesta e deve sempre garantire trasparenza, intelligibilità e coerenza con l’oggetto del contratto.

Nelle concessioni affidate mediante finanza di progetto, la discrezionalità incontra un confine ancora più netto. L’articolo 193 del Codice impone l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo e obbliga gli operatori economici a presentare un piano economico finanziario asseverato. La valutazione dell’offerta non può dunque prescindere dall’analisi della sostenibilità del PEF, del modello di gestione, dei ricavi attesi e dei flussi di cassa.

Il project financing è un meccanismo fondato sul coinvolgimento del capitale privato e sul trasferimento del rischio operativo. La verifica della sostenibilità economico finanziaria è parte essenziale dell’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione concedente. Eliminare il peso dell’offerta economica significa sottrarre al confronto competitivo l’elemento che misura la capacità dell’operatore di sostenere e remunerare gli investimenti, rendendo neutra la dimensione economica che costituisce l’essenza stessa del PPP.

La normativa speciale sulle concessioni e i limiti all’uso dell’articolo 108, comma 5

L’ANAC chiarisce che l’articolo 108, comma 5, non è applicabile alle concessioni né ai contratti di partenariato pubblico privato. La ragione è duplice.

In primo luogo, la normativa sulle concessioni è speciale e prevalente. L’articolo 185 del Codice stabilisce che le concessioni sono aggiudicate sulla base di criteri oggettivi connessi all’oggetto della concessione, che devono assicurare concorrenza effettiva e individuare un vantaggio economico complessivo per l’ente concedente. La norma prevede inoltre l’obbligo di valutare preliminarmente l’adeguatezza e sostenibilità del piano economico finanziario. È evidente che una lex specialis che attribuisca zero punti all’offerta economica impedisce di valorizzare tali profili e svuota la ratio della disciplina speciale.

In secondo luogo, né l’articolo 174, comma 3, né l’articolo 193, comma 8, richiamano l’articolo 108, comma 5, né consentono alle stazioni appaltanti di fissare un prezzo o costo fisso. Nel caso esaminato, inoltre, il Comune non ha individuato alcun parametro economico predeterminato che potesse giustificare una competizione esclusivamente tecnica. L’azzeramento del punteggio economico non risulta quindi sorretto da motivazione né coerente con il modello legale della concessione.

La conclusione dell’ANAC è netta. Anche quando l’amministrazione intenda valorizzare in modo prevalente gli aspetti qualitativi, non può eliminare del tutto la valutazione della componente economica. La ponderazione potrà essere bassa, ma mai nulla.

Sostenibilità, PEF e operatività della concorrenza

La sostenibilità del piano economico finanziario è condizione intrinseca di legittimità dell’operazione di PPP. Il confronto concorrenziale deve potersi sviluppare anche sui profili economici, perché solo così è possibile selezionare l’offerta che garantisce la migliore combinazione tra qualità del servizio e stabilità del modello di gestione.

L’azzeramento del punteggio economico svilisce il ruolo del PEF e impedisce di cogliere differenze tra operatori nella capacità di proporre scenari più efficienti, più equilibrati e maggiormente in grado di sopportare il rischio operativo. L’ANAC osserva che un simile impianto valutativo renderebbe irrilevante la componente economico finanziaria dell’offerta, in contrasto con la logica stessa del PPP.

Le conseguenze operative: l’obbligo di riformulare la lex specialis

L’Autorità invita l’ente concedente ad annullare in autotutela il bando e il disciplinare, procedendo alla riformulazione della lex specialis, alla sua ripubblicazione e alla fissazione di nuovi termini per la presentazione delle offerte. La procedura dovrà essere impostata prevedendo un peso, anche non elevato, all’offerta economica, in modo da assicurare la piena operatività del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e il rispetto della disciplina speciale delle concessioni.

Considerazioni conclusive

Il parere in commento si inserisce in una linea interpretativa che tende a rafforzare la coerenza sistemica del Codice dei Contratti Pubblici, distinguendo chiaramente le procedure di appalto da quelle di concessione e i contratti ordinari dai partenariati pubblico privati.

La finanza di progetto richiede che l’amministrazione valuti congiuntamente qualità tecnica ed equilibrio economico finanziario dell’offerta. L’azzeramento del punteggio economico altera tale equilibrio, compromette la corretta allocazione del rischio e rende ineffettiva la concorrenza tra operatori.

Il principio affermato dall’ANAC appare, dunque, pienamente in linea con la struttura del PPP delineata dal legislatore e costituisce un importante presidio a tutela della razionalità e trasparenza delle procedure di concessione.

A cura della Redazione di TuttoGare PA del 11/12/2025

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