IN SINTESI
Con la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 6665/2026 (pubblicata il 26 agosto 2026), i giudici hanno chiarito che la proroga del termine di presentazione delle offerte in una gara telematica è legittima solo se ricorre una delle condizioni previste dall’art. 92 del D.Lgs. 36/2023. Le semplici difficoltà operative dei concorrenti (lingua, firma digitale, fusi orari) non bastano. La motivazione non può essere integrata in appello con una relazione tecnica successiva. Chi presenta una seconda offerta dopo la proroga non rinuncia alla prima: se la proroga è annullata, la prima offerta rivive.
Il caso: proroga disposta il giorno della scadenza
La vicenda riguarda un appalto di oltre 51 milioni di euro, bandito da un’amministrazione regionale, per l’acquisto e l’implementazione di un sistema quantistico nella propria infrastruttura informatica. Il giorno stesso della scadenza del termine per le offerte, la stazione appaltante ha disposto una proroga, motivandola con non meglio precisate difficoltà tecniche riscontrate dagli operatori.
La seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione, contestando tra l’altro la violazione dell’art. 92 del Codice e la genericità del contratto di avvalimento dell’aggiudicataria. Il TAR Campania (Sez. III, n. 1071/2026) ha accolto il ricorso perché non risultava alcuna delle tre condizioni che giustificano la proroga: malfunzionamento del sistema informatico, chiarimento tardivo dell’amministrazione o modifica sostanziale dei documenti di gara. Il TAR ha disposto la regressione della procedura alla fase precedente alla proroga, lasciando all’amministrazione ampia discrezionalità sull’esito finale.
L’amministrazione ha proposto appello, e la seconda classificata ha proposto appello incidentale. Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi e confermato integralmente la sentenza di primo grado.
Il principio: la proroga richiede un malfunzionamento oggettivo
Il principio affermato è che la proroga del termine di presentazione delle offerte non è uno strumento a disposizione della stazione appaltante per rimediare a ogni ostacolo incontrato dai concorrenti. Serve un impedimento oggettivo, che possa colpire qualunque operatore, e che risulti dagli atti al momento in cui la proroga è disposta.
Difficoltà operative e buona diligenza informatica
Al punto 10.1 il Collegio ha qualificato come mere difficoltà operative tre ostacoli lamentati dai concorrenti: le barriere linguistiche per gli operatori esteri, l’assenza di firma digitale in alcuni ordinamenti (come gli Stati Uniti) e i fusi orari dell’help desk. La stessa stazione appaltante aveva pubblicato chiarimenti che permettevano di superarli: traduzione autenticata o giurata, scansione dei documenti autografi con documento d’identità, turni di assistenza adeguati.
Richiamando la giurisprudenza consolidata, la sentenza ribadisce che chi partecipa a una gara telematica deve prevedere e dominare i tempi tecnici dell’upload. Il Consiglio di Stato parla di “buona diligenza informatica” e di canone dell’autoresponsabilità, che assume valenza esponenziale quando il concorrente è un operatore altamente qualificato proprio nel settore informatico. Il termine era di oltre due mesi dalla pubblicazione del bando, tempo sufficiente per chiedere chiarimenti.
Il divieto di motivazione postuma
In appello l’amministrazione ha depositato una relazione tecnica che descriveva veri malfunzionamenti: errori di upload, controlli sulla firma digitale, calcolo dell’hash dei file, generazione dei PDF di sistema. Al punto 10.6 il Consiglio di Stato la dichiara inammissibile: problemi mai indicati nell’atto di proroga né nell’istruttoria preliminare costituiscono una motivazione postuma. Anche i chiarimenti pubblicati in gara riguardavano solo firma e traduzioni, a conferma che quei guasti non erano stati rilevati.
Acquiescenza e seconda offerta: nessuna rinuncia alla prima
La stazione appaltante sosteneva che la seconda classificata, avendo depositato tre nuove offerte dopo la proroga, avesse accettato la proroga stessa (acquiescenza) e ritirato implicitamente la prima offerta.
Il Collegio non condivide questa lettura. L’acquiescenza richiede atti o comportamenti univoci, che dimostrino la volontà chiara e inconfutabile di accettare gli effetti dell’atto (punto 9.1). Nel settore degli appalti questi presupposti sono valutati con rigore ancora maggiore.
Il Consiglio di Stato riconosce inoltre un margine di “opportunismo procedurale”: il concorrente può legittimamente sfruttare ogni opportunità di gara, compresa una nuova offerta potenzialmente migliore. Le conseguenze sono le seguenti:
- se la proroga è legittima, la nuova offerta sostituisce la precedente, come previsto dall’art. 92, comma 3;
- se la proroga è illegittima, la nuova offerta decade e la prima offerta rivive (reviviscenza), perché il suo ritiro non è mai stato dichiarato;
- l’art. 92, comma 3, presuppone la legittimità della proroga e non può essere invocato per penalizzare l’operatore, già danneggiato dall’illegittimità dell’amministrazione.
Il ricorso di primo grado è stato ritenuto tempestivo. La proroga non imponeva requisiti abnormi né rendeva impossibile formulare l’offerta, quindi la sua lesività è diventata concreta solo con l’aggiudicazione. Il termine di 30 giorni decorre dunque dall’aggiudicazione, coerentemente con i principi dell’Adunanza plenaria n. 4/2018.
Tabella di sintesi: cosa giustifica la proroga e cosa no
La tabella riepiloga le situazioni esaminate dalla sentenza e la valutazione del Consiglio di Stato.
| Situazione | Valutazione | Riferimento in sentenza |
|---|---|---|
| Barriere linguistiche per operatori esteri | Difficoltà operativa, superabile con traduzione giurata o autenticata | Punto 10.1 |
| Firma digitale non prevista all’estero | Difficoltà operativa, superabile con scansione e documento d’identità | Punto 10.1 |
| Fusi orari dell’help desk | Difficoltà operativa, l’operatore deve organizzare turni adeguati | Punto 10.1 |
| Errori di upload o hash emersi solo in appello | Motivazione postuma, inammissibile | Punto 10.6 |
| Nuova offerta dopo la proroga | Non è acquiescenza né rinuncia alla prima offerta | Punti 9.3-9.7 |
| Non aggiudicazione con una sola offerta | Ammessa se prevista da bando e art. 108, comma 10 | Punto 14 |
Verifiche e controlli del RUP sulla proroga del termine di presentazione delle offerte
- Verificare la condizione dell’art. 92. Prima di prorogare, accertare che ricorra almeno una delle tre condizioni (malfunzionamento, chiarimento tardivo, modifica sostanziale dei documenti) e che sia effettivamente documentabile.
- Acquisire evidenze tecniche contestuali. Log della piattaforma, ticket di assistenza, segnalazioni e relazioni del gestore vanno raccolti prima dell’atto di proroga, non dopo.
- Motivare in modo puntuale. Sono da evitare formule come “difficoltà tecniche” senza indicare quali errori del sistema hanno impedito il caricamento delle offerte.
- Distinguere guasto e difficoltà del singolo. Le richieste di singoli operatori risolvibili con chiarimenti già pubblicati non giustificano la proroga.
- Non basare la difesa su integrazioni successive. Una relazione prodotta in giudizio non sana un atto privo di motivazione adeguata.
- Gestire le offerte multiple. Se un concorrente deposita una nuova offerta dopo la proroga senza ritirare la precedente, chiedere chiarimenti sul rapporto tra le due.
- Prevedere la facoltà di non aggiudicare. Il bando deve indicarla espressamente e va esercitata entro 30 giorni dalla conclusione delle valutazioni.
- Valutare il rischio di regressione. L’annullamento della proroga riporta la procedura alla fase precedente e fa rivivere la prima offerta.
FAQ
Quando la proroga del termine di presentazione delle offerte è illegittima?
È illegittima quando non ricorre alcuna delle condizioni previste dall’art. 92 del D.Lgs. 36/2023, come descritte dal Consiglio di Stato: malfunzionamento del sistema informatico, chiarimento tardivo o modifica sostanziale dei documenti di gara. Le semplici difficoltà operative dei concorrenti non bastano, soprattutto se superabili con i chiarimenti già pubblicati dalla stazione appaltante.
Un problema di firma digitale o di traduzione giustifica la proroga?
No, se esistono soluzioni alternative già indicate dalla stazione appaltante. Nel caso deciso dalla sentenza n. 6665/2026 (Cons. Stato, Sez. V), i chiarimenti consentivano di usare documenti autografi scansionati con documento d’identità e traduzioni giurate. Il Collegio ha quindi ravvisato difficoltà operative dei singoli operatori, non un malfunzionamento oggettivo.
La stazione appaltante può documentare il malfunzionamento durante il giudizio?
No. Il Consiglio di Stato considera inammissibile la motivazione postuma: i problemi tecnici devono risultare dall’atto di proroga o dall’istruttoria precedente. Una relazione tecnica depositata per la prima volta in appello non può integrare la motivazione dell’atto impugnato.
Presentare una seconda offerta dopo la proroga significa accettarla?
No. Secondo la sentenza, la seconda offerta è un atto concorrenziale e non un comportamento univoco di acquiescenza. L’acquiescenza richiede una rigorosa dimostrazione. Il concorrente può sfruttare la proroga per migliorare la propria posizione senza rinunciare alla prima offerta, se la proroga dovesse rivelarsi illegittima.
Che cosa succede alla prima offerta se la proroga viene annullata?
La prima offerta, presentata tempestivamente prima della proroga, rivive per effetto dell’annullamento con effetti ex tunc. La procedura regredisce alla fase precedente alla proroga e la stazione appaltante valuta l’offerta anche in termini di convenienza. La seconda offerta decade perché presentata in forza di un atto invalido.
Dopo l’annullamento la stazione appaltante deve aggiudicare all’unica offerta valida?
No. Ai sensi dell’art. 108, comma 10, del Codice, la stazione appaltante può non aggiudicare se nessuna offerta è conveniente o idonea, purché la facoltà sia prevista nel bando e sia esercitata entro 30 giorni dalla conclusione delle valutazioni. Nel caso esaminato era prevista anche dal disciplinare di gara.
Da quando decorre il termine per impugnare una proroga illegittima?
Nel caso esaminato, quando la proroga non impone requisiti abnormi e non rende impossibile formulare l’offerta, la lesività diventa concreta con l’aggiudicazione. Il termine di 30 giorni decorre quindi dall’aggiudicazione, secondo i principi dell’Adunanza plenaria n. 4/2018.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Cons. Stato, Sez. V, sentenza n. 6665/2026 (R.G. n. 2397/2026), pubblicata il 26/08/2026: proroga dei termini, motivazione postuma, acquiescenza, reviviscenza della prima offerta.
- TAR Campania, Sez. III, sentenza n. 1071/2026: annullamento di aggiudicazione e proroga, confermato in appello.
- Art. 92, D.Lgs. 36/2023: proroga dei termini di presentazione delle offerte; il comma 3 consente di ritirare e sostituire l’offerta già presentata.
- Art. 108, comma 10, D.Lgs. 36/2023: facoltà di non aggiudicare, da indicare nel bando ed esercitabile entro 30 giorni.
- Cons. Stato, Ad. plen., n. 4/2018: decorrenza dell’impugnazione dalla aggiudicazione per le clausole non escludenti.
- Cons. Stato, Sez. V, 29 aprile 2024, n. 3853: presupposti dell’acquiescenza.
- Cons. Stato, Sez. V, 18 novembre 2025, n. 8986, e Sez. III, 24 novembre 2020, n. 7352: buona diligenza informatica nelle gare telematiche.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sentenza n. 6665/2026, R.G. n. 2397/2026, pubblicata il 26/08/2026 (udienza del 28/05/2026).