IN SINTESI
Il TAR Campania, con la sentenza n. 5666/2026, ha chiarito che gli oneri aziendali della sicurezza indicati nell’offerta economica come costo orario medio ponderato, se così richiesto dal disciplinare, non sono irrisori solo perché la cifra appare minima. L’importo complessivo fornito poi nei giustificativi è il semplice sviluppo di quel valore. Il giudice precisa inoltre che la clausola ritenuta lacunosa va impugnata entro 30 giorni dal bando, non con l’aggiudicazione, e che la verifica di anomalia resta un giudizio globale e sintetico, sindacabile solo se manifestamente illogico.
Oneri aziendali della sicurezza nell’offerta economica: il caso deciso dal TAR
La controversia riguarda l’affidamento quinquennale di un servizio di igiene urbana, bandito da una centrale di committenza per conto di un Comune e aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il gestore uscente, arrivato secondo con 85,58 punti contro 91,52 dell’aggiudicataria, ha impugnato l’aggiudicazione.
Il punto centrale riguardava gli oneri aziendali della sicurezza. Il disciplinare (richiamando l’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023) imponeva di esprimerli come costo orario medio ponderato, con non più di due decimali. L’aggiudicataria aveva indicato 0,78 euro. In sede di giustificativi aveva poi quantificato la spesa complessiva in 94.370 euro. Per la ricorrente ciò significava due cose: costi irrisori, pari a circa 251 euro annui per dipendente, e una modifica vietata dell’offerta in corso di gara.
Il TAR ha respinto entrambe le tesi. Il valore di 0,78 euro non è irrisorio, perché è il costo orario medio ponderato distribuito sui cinque anni, come richiesto dal disciplinare. L’importo complessivo dei giustificativi è il risultato della moltiplicazione di quel valore per il numero di dipendenti e per il monte ore. La modifica dei costi è quindi solo apparente (punto aa della motivazione).
Lex specialis: lettura letterale e impugnazione immediata
Le clausole della lex specialis si interpretano secondo il significato letterale e sistematico (artt. 1362 e 1363 c.c.), senza cercare significati impliciti. Solo se il testo è ambiguo prevale l’interpretazione più favorevole alla partecipazione (clare loqui e favor partecipationis).
Applicando questo canone, il TAR ha respinto anche la tesi per cui il costo orario medio ponderato dovesse riferirsi a una sola annualità. Le altre clausole dell’art. 17 parlano sempre del periodo quinquennale, e un’impostazione mista (valori ora quinquennali, ora annuali) sarebbe irragionevole.
Sul piano processuale, la contestazione della clausola sul costo orario medio ponderato è stata dichiarata tardiva. Un disciplinare che omette dati essenziali per formulare l’offerta, come l’importo totale dei costi di sicurezza, va impugnato nei 30 giorni dalla pubblicazione del bando e non insieme all’aggiudicazione, richiamando l’orientamento dell’Adunanza Plenaria n. 4/2018. Il TAR ha aggiunto che l’impugnazione sarebbe stata comunque inammissibile per carenza di interesse: la ricorrente aveva potuto indicare nella propria offerta la somma complessiva, in alternativa al costo orario.
Verifica di anomalia: il giudizio è globale e sintetico
La verifica di congruità di un’offerta sospetta di anomalia ha natura globale e sintetica: riguarda la serietà dell’offerta nel suo complesso. È espressione di discrezionalità tecnica e il giudice può intervenire solo in caso di illogicità manifesta, irragionevolezza, motivazione insufficiente o errore di fatto.
Nel caso concreto il TAR ha letto i giustificativi nella loro interezza e ha rilevato che:
- la formazione obbligatoria del personale era appostata (15.000 euro) in una voce di “altri costi”;
- eventuali sottostime della sorveglianza sanitaria, dei lavaggi dei DPI o delle attrezzature antincendio potevano essere assorbite da fondi generici o dai costi del personale e degli automezzi;
- l’utile d’impresa previsto (oltre 566.000 euro) avrebbe compensato eventuali sforamenti;
- una quota degli oneri di sicurezza (circa 700 euro annui pro capite) è già inclusa nelle tabelle ministeriali del costo della manodopera.
La ricostruzione della ricorrente, secondo il TAR, era unilaterale e priva di prova, non collegata all’organizzazione dell’aggiudicataria.
Gli altri principi della sentenza (tabella di sintesi)
La decisione affronta anche altri temi di ricorrente interesse per RUP e operatori economici.
| Tema | Decisione del TAR | Rilievo pratico |
|---|---|---|
| Criteri ambientali minimi (CAM) | Il richiamo al decreto CAM entra nella gara per eterointegrazione; la lex specialis conteneva anche criteri premiali coerenti | Contestare la scarsa declinazione dei CAM va fatto subito contro il bando |
| Ruolo della centrale di committenza | Gli atti redatti dal Comune sono stati vagliati e fatti propri dalla centrale con la determina di indizione | Serve una validazione effettiva e documentata degli atti |
| Nomina del RUP | La mancata nomina formale non è un vizio invalidante; la funzione ricade sul responsabile dell’ufficio | Serve comunque la prova di un concreto pregiudizio |
| Prova di resistenza | Censura inammissibile se, anche accolta, non colma il divario di punteggio (circa 6 punti) | Valutare in anticipo l’utilità del motivo |
| Stand still | La violazione, senza vizi propri dell’aggiudicazione, non rende inefficace il contratto | Il rimedio resta legato ai vizi della selezione |
| Fase esecutiva | Le controversie sul passaggio di cantiere spettano al giudice ordinario | Il TAR decide solo sull’affidamento |
Il TAR ha inoltre dichiarato inammissibili le censure introdotte per la prima volta in memorie non notificate: la memoria può solo illustrare i motivi già dedotti, non ampliare il thema decidendum.
Verifiche e controlli del RUP sugli oneri aziendali della sicurezza
Per prevenire il contenzioso, il RUP e la commissione possono seguire questi passaggi:
- Formulare con precisione la clausola sull’espressione degli oneri aziendali della sicurezza (valore orario, annuale o complessivo, periodo di riferimento).
- Allineare tutte le clausole del disciplinare allo stesso periodo di riferimento (nel caso, i cinque anni), evitando parametrazioni miste.
- Chiedere nei giustificativi la scomposizione per voci: formazione, sorveglianza sanitaria, DPI, lavaggi, attrezzature antincendio.
- Verificare la coerenza tra costo orario indicato in offerta e importo complessivo dichiarato in sede di anomalia (monte ore, numero di addetti, durata).
- Controllare le quote già incluse nel costo della manodopera dalle tabelle ministeriali del CCNL applicato.
- Motivare il giudizio di non anomalia in modo globale, dando conto delle voci compensative (fondi generici, utile).
- Documentare la validazione degli atti quando gli atti di gara sono predisposti dall’ente beneficiario e approvati dalla centrale di committenza.
- Verificare il possesso di quanto offerto (ad esempio una sede operativa premiata in offerta tecnica) con documentazione idonea, anche fotografica.
Errori frequenti: impugnare tardi le clausole ritenute lacunose; basare la contestazione su calcoli unilaterali; introdurre nuovi motivi con la sola memoria; non verificare la prova di resistenza.
FAQ
Gli oneri aziendali della sicurezza possono essere indicati come costo orario medio ponderato?
Sì, se lo prevede il disciplinare. Nel caso deciso, il valore indicato (0,78 euro) riflette il costo medio per dipendente distribuito sulla durata dell’appalto. Il TAR lo ha ritenuto coerente con la clausola e non irrisorio, perché l’importo complessivo emerge moltiplicando il costo orario per addetti e monte ore.
Indicare l’importo complessivo nei giustificativi significa modificare l’offerta?
No. Secondo il TAR, quando l’importo complessivo fornito in sede di verifica di anomalia è la semplice risultante del costo orario già offerto, la modifica è solo apparente. Non vi è alterazione dell’offerta economica né perdita di serietà dell’offerta.
Entro quando va impugnata una clausola del disciplinare sugli oneri della sicurezza?
Entro 30 giorni dalla pubblicazione del bando, se la clausola è carente di dati essenziali per formulare l’offerta. Il TAR ha ritenuto tardiva l’impugnazione proposta solo dopo l’aggiudicazione, richiamando l’orientamento dell’Adunanza Plenaria sulle clausole che impediscono di formulare un’offerta consapevole.
Il giudice può riesaminare la verifica di anomalia dell’offerta?
Solo entro limiti ristretti. Il giudizio ha natura globale e sintetica ed è espressione di discrezionalità tecnica. Il sindacato è ammesso se emergono illogicità o irragionevolezza manifeste, motivazione insufficiente, errori di fatto o difetto di istruttoria, non per sostituire la valutazione dell’amministrazione.
Il richiamo generico ai CAM nel bando è sufficiente?
Secondo il TAR sì, se letto con il resto della documentazione. I CAM richiamati nella lex specialis si applicano per eterointegrazione. Nel caso erano previsti anche criteri premiali coerenti con i CAM. Eventuali lacune vanno però contestate impugnando il bando nei termini.
La mancata nomina del RUP da parte della centrale di committenza invalida la gara?
Non automaticamente. Il TAR ha escluso che la mancata nomina formale sia un vizio invalidante, perché la funzione ricade sul responsabile dell’ufficio che svolge la gara. Il ricorrente deve comunque dimostrare un pregiudizio concreto, ad esempio influenze indebite sul responsabile della fase di affidamento.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023: indicazione dei costi aziendali per la sicurezza nell’offerta economica.
- Art. 110 d.lgs. 36/2023: verifica di anomalia dell’offerta.
- Art. 57 d.lgs. 36/2023 e d.m. 23 giugno 2022: CAM nei servizi di gestione dei rifiuti urbani.
- Art. 62, comma 13, e art. 63 d.lgs. 36/2023: centrali di committenza e stazioni appaltanti qualificate.
- Art. 18, comma 4, d.lgs. 36/2023: termine dilatorio (stand still).
- Artt. 1362-1363 c.c.: interpretazione letterale e sistematica delle clausole di gara.
- Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 4/2018: onere di immediata impugnazione delle clausole che impediscono di formulare l’offerta.
- Orientamento consolidato del Consiglio di Stato sul giudizio globale e sintetico di verifica dell’anomalia (tra cui Ad. Plen. n. 36/2012).
- Delibere ANAC sul ruolo della centrale di committenza che opera per conto di stazioni appaltanti non qualificate.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Campania, Napoli, Sez. III, sentenza pubblicata il 12 ottobre 2026. (sentenza n. 5666/2026)