IN SINTESI
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza del 20 ottobre 2026, n. 7630, ribadisce che la verifica di adeguatezza e sostenibilità del PEF (art. 185 del d.lgs. 36/2023) e il giudizio di anomalia (art. 110) sono procedimenti distinti ed autonomi. Il primo riguarda l’equilibrio economico-finanziario dell’operazione e l’effettiva allocazione del rischio operativo. Il secondo riguarda la congruità dell’offerta e l’attendibilità delle sue componenti economiche. Nelle concessioni il trasferimento del rischio al concessionario non consente di sottostimare i costi né di fondare la sostenibilità su ricavi di altre concessioni. La stazione appaltante può esercitare la discrezionalità tecnica solo dopo un’istruttoria adeguata.
Il principio: verifica del PEF e giudizio di anomalia sono procedimenti distinti
La sentenza n. 7630/2026 chiarisce che la verifica del PEF e il giudizio di anomalia non si sovrappongono. L’una non può sostituire l’altra, perché guardano a oggetti diversi.
La verifica del PEF controlla se l’operazione sta in piedi dal punto di vista economico-finanziario per tutta la durata della concessione, e se il rischio operativo è davvero allocato sul concessionario. Il giudizio di anomalia controlla se l’offerta è congrua e se le sue componenti economiche sono attendibili.
Il collegio richiama la giurisprudenza più recente, tra cui un’altra pronuncia della Sez. V del 30 luglio 2026 (n. 6149, secondo il testo fornito) e la sentenza della Sez. III del 19 marzo 2026, n. 2343. In quest’ultima si legge che nell’art. 185 è disegnata una verifica ex ante sull’equilibrio e sul rischio operativo, mentre l’art. 110 regola l’eventuale fase successiva di controllo della congruità economica dell’offerta.
Applicabilità dell’art. 110 alle concessioni. Il Consiglio di Stato ricorda che, sotto il vecchio Codice del 2016, ci furono dubbi sull’estensione alle concessioni delle regole sull’anomalia. Il d.lgs. 36/2023 li ha sciolti. L’art. 13, comma 1, applica il Codice sia agli appalti sia alle concessioni, e nessuna norma esclude l’art. 110 per le concessioni. Il giudizio di anomalia è quindi applicabile, ma con i temperamenti imposti dalla specificità del rischio operativo.
Conseguenza processuale. Nella sentenza n. 2343/2026 la Sez. III ha ritenuto che, trattandosi di atti autonomi, vadano impugnati entrambi in modo tempestivo, pena l’inammissibilità del ricorso. Chi contesta l’esito di una delle due verifiche non può quindi limitarsi a censurare l’altra.
Definizioni chiave: PEF, rischio operativo, anomalia
Piano economico-finanziario (PEF). È lo strumento con cui si realizza la concreta distribuzione del rischio tra concedente e concessionario. La stazione appaltante ne valuta adeguatezza e sostenibilità per accertare che l’operatore possa eseguire correttamente tutte le prestazioni per l’intera durata della concessione.
Rischio operativo. Nelle concessioni la remunerazione dell’investimento deriva dal diritto di gestire il servizio. Entra così in gioco un elemento imponderabile: la domanda di prestazioni da parte dell’utenza. Per questo il rischio è diverso da quello dell’appalto.
Giudizio di anomalia nelle concessioni. È la verifica sull’attendibilità di una previsione economico-finanziaria considerata nel suo complesso. Ha margini di discrezionalità e opinabilità tecnica particolarmente ampi, perché contiene una forte componente prognostica sull’andamento futuro della gestione e del mercato.
Discrezionalità tecnica. Può essere esercitata solo dopo un’istruttoria adeguata. L’ampiezza del margine di valutazione non esonera la stazione appaltante dal dovere di motivare e approfondire.
Perché il rischio operativo non giustifica la sottostima dei costi
Il passaggio più rilevante per le stazioni appaltanti è il limite alla “sottostima preventiva”. Il Consiglio di Stato ammette che il concessionario recuperi i costi con i proventi della gestione, affrontando un margine di rischio connaturato alla propria organizzazione e alle proprie scelte imprenditoriali. Ma il trasferimento del rischio operativo non giustifica la sottostima preventiva dei costi né dei ricavi plausibilmente conseguibili. Non consente nemmeno di prescindere dalla verifica di sostenibilità economica delle prestazioni offerte.
Il PEF deve quindi permettere alla stazione appaltante di accertare che:
- tutte le attività proposte trovino adeguata copertura economica;
- l’offerta sia complessivamente equilibrata già al momento della gara;
- l’operatore sia in grado di eseguire tutte le prestazioni per l’intera durata della concessione.
L’equilibrio dell’offerta prescinde dalla forza economica dell’operatore. Richiamando la Sez. V, 16 settembre 2025, n. 7333, la sentenza esclude che una proposta squilibrata possa reggere grazie agli introiti di altre concessioni analoghe. Ogni offerta deve stare in piedi da sola. Anche l’andamento “dinamico” dei ricavi non salva costi sottostimati fin dall’origine.
Verifica PEF e anomalia nelle concessioni: tabella di sintesi
La tabella confronta i due procedimenti sui punti che contano in gara e in contenzioso.
| Aspetto | Verifica del PEF (art. 185) | Giudizio di anomalia (art. 110) |
|---|---|---|
| Oggetto | Equilibrio economico-finanziario e allocazione del rischio operativo | Congruità dell’offerta e attendibilità delle componenti economiche |
| Natura | Verifica sull’adeguatezza e sostenibilità dell’operazione | Valutazione di attendibilità della previsione complessiva |
| Discrezionalità | Valutazione tecnica dell’amministrazione concedente | Ampia e prognostica, ma solo dopo istruttoria adeguata |
| Rapporto reciproco | Non sostituibile dalle giustificazioni dell’anomalia | Non sostituibile dalla verifica del PEF |
Verifiche e controlli del RUP su PEF e anomalia nelle concessioni
Dalla sentenza si ricava una sequenza operativa per il RUP. È una lettura pratica del principio, non un elenco prescritto dalla pronuncia.
- Tenere separati i due procedimenti. Documentare la verifica del PEF e, se necessario, il giudizio di anomalia con atti distinti e motivati.
- Verificare l’equilibrio nel PEF stesso. L’equilibrio deve risultare dal piano, non da giustificazioni successive tipiche dell’anomalia.
- Controllare la copertura di tutte le attività offerte. Ogni prestazione proposta deve trovare copertura economica nel piano per l’intera durata.
- Escludere compensazioni esterne. Non accettare sostenibilità fondate su utili di altre concessioni o sulla generica solidità dell’operatore.
- Verificare costi e ricavi. Individuare eventuali sottostime di costi o sovrastime di ricavi non giustificate, considerando anche l’andamento dinamico della domanda.
- Svolgere un’istruttoria completa prima del giudizio di anomalia. La discrezionalità tecnica, pur ampia, richiede motivazione adeguata.
- Distinguere gli atti nei provvedimenti. Dato il principio sull’impugnazione autonoma affermato dalla Sez. III, atti separati e ben motivati riducono il rischio di vizi.
Errori frequenti da evitare:
- considerare la verifica del PEF un sostituto dell’anomalia, o viceversa;
- accettare un PEF squilibrato perché il rischio è “dell’operatore”;
- motivare in modo generico il giudizio di congruità.
FAQ
La verifica del PEF coincide con il giudizio di anomalia nelle concessioni?
No. Secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 7630/2026) sono procedimenti distinti ed autonomi. La verifica del PEF riguarda l’equilibrio economico-finanziario e l’allocazione del rischio operativo; il giudizio di anomalia riguarda la congruità dell’offerta e l’attendibilità delle sue componenti. L’una non può sostituire l’altra.
L’art. 110 del Codice dei contratti pubblici si applica anche alle concessioni?
Sì. Il Consiglio di Stato richiama l’art. 13, comma 1, del d.lgs. 36/2023, che estende il Codice ad appalti e concessioni, e osserva che nessuna norma esclude l’art. 110 per le concessioni. La verifica va però adattata alla specificità del rischio operativo a carico del concessionario.
Il rischio operativo del concessionario consente di presentare costi sottostimati nel PEF?
No. Il trasferimento del rischio non giustifica la sottostima preventiva dei costi né dei ricavi plausibilmente conseguibili. Il PEF deve mostrare che tutte le prestazioni offerte hanno copertura economica e che l’offerta è equilibrata già in gara, per l’intera durata della concessione.
Un operatore può compensare un’offerta in perdita con i guadagni di altre concessioni?
No. Richiamando Cons. Stato, Sez. V, n. 7333/2025, la sentenza afferma che l’offerta deve essere in equilibrio a prescindere dalla forza economica dell’operatore. Non si può presentare un’offerta non equilibrata contando su introiti di altre concessioni analoghe.
Il giudizio di anomalia nelle concessioni è meno sindacabile rispetto agli appalti?
Ha margini di discrezionalità e opinabilità tecnica più ampi, perché si basa su previsioni sull’andamento futuro della gestione e del mercato. Resta però sindacabile: la discrezionalità può essere esercitata solo dopo un’istruttoria adeguata.
Cosa deve impugnare chi contesta l’esito delle verifiche in una concessione?
Secondo Cons. Stato, Sez. III, n. 2343/2026, verifica del PEF e verifica di anomalia sono atti distinti e vanno impugnati entrambi in modo tempestivo, pena l’inammissibilità. Per i casi concreti conviene verificare i termini con un legale.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Art. 185, d.lgs. 36/2023: verifica di adeguatezza e sostenibilità del PEF nell’aggiudicazione delle concessioni (comma da verificare sul testo vigente).
- Art. 110, d.lgs. 36/2023: verifica della congruità delle offerte anomale.
- Art. 13, comma 1, d.lgs. 36/2023: applicazione del Codice ad appalti e concessioni.
- Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2026, n. 7630: autonomia di verifica del PEF e giudizio di anomalia (estremi da verificare su fonte ufficiale).
- Cons. Stato, Sez. V, 30 luglio 2026, n. 6149; Sez. III, 19 marzo 2026, n. 2343: precedenti sull’autonomia dei due procedimenti.
- Cons. Stato, Sez. V, 16 settembre 2025, n. 7333; 29 aprile 2025, n. 3633; 4 febbraio 2022, n. 795; 7 aprile 2023, n. 3626; 26 agosto 2022, n. 7481.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 20 ottobre 2026, n. 7630. (giurisprudenzappalti.it)