IN SINTESI
Con la sentenza n. 01603/2026, il TAR Piemonte, Sez. I, ha respinto il ricorso di un operatore economico secondo classificato in una gara per servizi di igiene urbana, confermando la legittimità della verifica di equivalenza del CCNL applicato dall’aggiudicataria rispetto a quello indicato dal disciplinare. Il RUP può avvalersi di un consulente esterno per l’istruttoria ex art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023, purché ne faccia proprie le conclusioni; il concorrente che contesta il giudizio positivo deve dedurre elementi specifici di manifesta irragionevolezza, non limitarsi a censure generiche sulla genericità delle giustificazioni offerte.
Il caso: aggiudicazione contestata per il CCNL applicato dall’aggiudicataria
La vicenda riguarda l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani e altri servizi di igiene urbana per il Comune di Mondovì, per un importo complessivo di € 22.136.394,38 su otto anni. L’operatore economico classificatosi secondo (86,751 punti, contro i 90,560 dell’aggiudicataria) ha impugnato la determina di aggiudicazione con tre motivi di ricorso.
Il primo motivo riguardava l’errata attribuzione del punteggio tabellare per il sub-criterio “parco mezzi”. Il secondo e il terzo motivo — esaminati insieme dal TAR in quanto connessi — contestavano che l’aggiudicataria avesse applicato un CCNL diverso da quello indicato dalla lex specialis (CCNL Cooperative Sociali anziché CCNL Fise Assoambiente), con un conseguente ribasso dei costi della manodopera che, secondo la ricorrente, avrebbe dovuto condurre all’esclusione dell’offerta.
Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso, condannando la parte ricorrente alle spese di lite in favore di ciascuna delle parti costituite (€ 5.000,00 ciascuna).
Cos’è la verifica di equivalenza del CCNL ex art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023
La verifica di equivalenza del CCNL è il subprocedimento con cui la stazione appaltante accerta se il contratto collettivo applicato dall’operatore economico, diverso da quello indicato nei documenti di gara, garantisca tutele economiche e normative sostanzialmente corrispondenti. L’art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023 consente infatti al concorrente di applicare un CCNL differente da quello previsto dal bando, a condizione che offra garanzie equivalenti ai lavoratori impiegati nell’appalto.
Questo accertamento appartiene alla competenza del RUP, che può avvalersi della commissione giudicatrice o di un tecnico ad hoc. Come ricordato dal TAR richiamando consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’affidamento dell’incarico a un consulente esterno non spoglia il RUP della propria competenza: quest’ultimo deve fare proprie le conclusioni a cui il consulente è pervenuto, non limitarsi a un rinvio automatico.
Il giudizio di equivalenza è connotato da un ampio margine di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo in presenza di manifesta erroneità o macroscopica irragionevolezza. L’obbligo di motivazione analitica sussiste solo in caso di esito negativo della verifica; in caso di esito positivo, spetta al concorrente che contesta l’aggiudicazione dedurre e provare le specifiche cause di insostenibilità del giudizio, non limitarsi a censure generiche.
Il criterio tabellare “parco mezzi”: quando il punteggio non è discrezionale
Il primo motivo di ricorso riguardava un punteggio tabellare (contrassegnato con la lettera “T” nel disciplinare), collegato all’offerta di mezzi elettrici in sostituzione di quelli tradizionali per il servizio di spazzamento manuale. Il punteggio tabellare è un punteggio fisso e predefinito, attribuito o non attribuito in base al mero riscontro oggettivo di quanto richiesto dalla lex specialis, senza margini di discrezionalità valutativa da parte del seggio di gara.
Il TAR ha ricostruito la dotazione minima strumentale richiesta dal capitolato (quattro mezzi con vasca elettrica e quattro con vasca manuale, più un mezzo aggiuntivo per il turno domenicale) e ha verificato che la ricorrente avesse offerto esattamente la dotazione minima obbligatoria, senza margine aggiuntivo rispetto al bando: da qui la correttezza dell’attribuzione di 0 punti. L’aggiudicataria, invece, aveva offerto due mezzi elettrici realmente aggiuntivi rispetto al minimo, giustificando l’attribuzione del punteggio massimo (6/100).
Istruttoria del RUP e giustificazioni dell’operatore economico a confronto
Per il TAR, l’istruttoria svolta dalla stazione appaltante non può dirsi superficiale quando include: la nomina formale di un consulente esterno con apposita determina, più relazioni tecniche successive con richiesta di integrazioni documentali, un contraddittorio scritto con l’operatore economico interessato, e un incontro tecnico diretto tra le parti. Il richiamo per relationem alla relazione peritale nel verbale di gara è sufficiente, se il RUP ne riporta sinteticamente il contenuto e ne recepisce le conclusioni, senza necessità di una motivazione autonoma e ridondante.
Sul piano sostanziale, il Tribunale ha inoltre chiarito un punto rilevante per la strategia processuale dei ricorrenti: contestare la “genericità” delle giustificazioni offerte dall’aggiudicataria non equivale a contestare il merito dell’equivalenza tra i due CCNL. Nel caso esaminato, la parte ricorrente non aveva mai sostenuto che i due contratti collettivi offrissero tutele diverse nel merito, limitandosi a censurarne l’indeterminatezza formale delle dichiarazioni. Questa impostazione ha ristretto l’ambito di sindacato giudiziale, riducendolo al solo vaglio di eventuale manifesta irragionevolezza — non riscontrata nel caso di specie.
Il TAR ha anche precisato che la valutazione della censura non può basarsi solo su una parte della documentazione istruttoria (ad esempio le note scritte scambiate durante il subprocedimento), se dagli atti risulta che vi sia stato un successivo incontro tecnico tra RUP e operatore economico che ha superato le criticità residue, anche in assenza di un verbale agli atti del giudizio — purché la parte ricorrente non abbia contestato con apposito motivo la mancata ostensione di tale verbale.
Tabella di sintesi: i tre motivi di ricorso e l’esito
| Motivo di ricorso | Oggetto della censura | Esito |
|---|---|---|
| Primo motivo | Mancata attribuzione del punteggio tabellare “parco mezzi” | Respinto: offerta pari al minimo obbligatorio, punteggio 0 corretto |
| Secondo motivo | Ribasso dei costi della manodopera collegato al CCNL diverso | Respinto: subordinato al terzo motivo, ribasso ammesso ex art. 41, co. 14, d.lgs. 36/2023 |
| Terzo motivo | Omessa/errata verifica di equivalenza del CCNL ex art. 11, co. 3 | Respinto: istruttoria adeguata, censure generiche e parziali |
Verifiche e controlli del RUP sull’equivalenza del CCNL: i passaggi operativi
Per ridurre il rischio di annullamento in sede di contenzioso, la verifica di equivalenza del CCNL negli appalti pubblici dovrebbe seguire alcuni passaggi essenziali:
- Formalizzare l’incarico al consulente con determina motivata, definendo l’oggetto specifico della verifica (tutele retributive e normative da comparare).
- Richiedere un confronto puntuale tra le previsioni dei due CCNL, non una dichiarazione generica di “sostanziale equivalenza”.
- Documentare per iscritto ogni fase del contraddittorio, comprese le riunioni tecniche con l’operatore economico, redigendo sempre un verbale da versare agli atti.
- Richiedere che il RUP recepisca espressamente le conclusioni del consulente nel verbale di gara, evitando formule troppo neutre (“prende atto”) che possano generare incertezza interpretativa.
- Prevedere un monitoraggio in fase esecutiva, specie quando l’equivalenza si basi su un accordo di armonizzazione sindacale non ancora perfezionato al momento dell’offerta, verificando DURC, cedolini e adesione ai fondi di settore.
- Per l’operatore economico: conservare tracciabilità di ogni giustificazione fornita e, se richiesto, sottoscrivere formalmente gli impegni di armonizzazione salariale anche per il personale assunto dopo l’aggiudicazione.
FAQ
Un operatore economico può applicare un CCNL diverso da quello indicato nel bando di gara?
Sì. L’art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023 consente di applicare un CCNL differente, a condizione che l’operatore dimostri che garantisce ai lavoratori tutele economiche e normative equivalenti a quello indicato dalla stazione appaltante. La verifica di questa equivalenza spetta al RUP nell’ambito di un apposito subprocedimento.
Il RUP può nominare un consulente esterno per la verifica di equivalenza del CCNL?
Sì, la giurisprudenza amministrativa lo ammette pacificamente. Il RUP può avvalersi della commissione giudicatrice o di un tecnico ad hoc quando la questione richieda competenze specialistiche, ma resta comunque titolare del subprocedimento e deve fare proprie le conclusioni del consulente, non limitarsi a un rinvio acritico.
Basta contestare la genericità delle giustificazioni dell’aggiudicataria per ottenere l’esclusione?
No. Chi contesta un giudizio positivo di equivalenza deve dedurre e provare elementi specifici di manifesta erroneità o irragionevolezza della valutazione tecnica, non limitarsi a censure generiche sulla presunta indeterminatezza delle dichiarazioni rese dall’aggiudicataria in sede di verifica.
Un ribasso significativo sui costi della manodopera è di per sé motivo di esclusione dalla gara?
No, non automaticamente. L’art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023 consente all’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, anche quando i costi della manodopera siano scorporati dall’importo assoggettato a ribasso.
Cosa succede se, al momento dell’offerta, l’accordo sindacale di armonizzazione tra i due CCNL non è ancora concluso?
Non è di per sé motivo di esclusione. L’operatore economico può giustificare l’assenza dell’accordo formale con un prospetto comparativo delle tutele previste dai due contratti collettivi, a condizione che l’impegno all’armonizzazione risulti sufficientemente definito nell’an e non meramente eventuale.
Un punteggio tabellare del disciplinare di gara lascia margini di discrezionalità alla commissione?
No. Il punteggio tabellare (contrassegnato con la lettera “T”) è fisso e predefinito: viene attribuito o negato in base al mero riscontro oggettivo di quanto offerto rispetto a quanto richiesto dal disciplinare, senza valutazioni discrezionali di merito da parte del seggio di gara.
Le memorie difensive possono contenere motivi aggiunti di ricorso non anticipati nell’atto introduttivo?
Sì, a condizione che rispettino i requisiti sostanziali e processuali previsti dal Codice del processo amministrativo (notifica alle controparti, indicazione del provvedimento gravato, intestazione separata dei nuovi motivi) e che siano proposte entro il termine decorrente dalla conoscenza o conoscibilità del vizio contestato.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023 — verifica di equivalenza del CCNL applicato dall’operatore economico rispetto a quello indicato nei documenti di gara.
- Art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023 — scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso e possibilità di dimostrare maggiore efficienza organizzativa.
- Art. 60, d.lgs. 36/2023 — revisione dei prezzi in corso di esecuzione dell’appalto.
- Artt. 29, 40, 41, 43 e 120, comma 2, c.p.a. — disciplina dei motivi aggiunti e dei termini di impugnazione.
- Consiglio di Stato, Sez. V, 11/10/2021, n. 6784 — ammissibilità della nomina di un consulente esterno da parte del RUP nel subprocedimento di verifica dell’anomalia.
- Consiglio di Stato, Sez. III, 05/06/2020, n. 3602 — legittimità del ricorso a un tecnico ad hoc quando il RUP riconosca i propri limiti su questioni tecniche.
- Consiglio di Stato, Sez. V, 21/10/2024, n. 8436 — onere del ricorrente di dedurre elementi specifici a fronte di un giudizio positivo di anomalia/equivalenza.
- TAR Veneto, Sez. II, 20/01/2025, nn. 89 e 90 — conferma dell’ammissibilità della nomina di consulente esterno nel subprocedimento tecnico.
- TAR Piemonte, Sez. I, sentenza n. 01603/2026 (pubblicata il 10/07/2026, ric. n. 03462/2025) — la sentenza oggetto del presente commento.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Piemonte, Sez. I, sentenza n. 01603/2026, pubblicata il 10/07/2026 (ric. n. 03462/2025).