IN SINTESIIl vantaggio competitivo che deriva dal superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica, quando lesivo della par condicio tra i concorrenti, non richiede una prova “concreta”, ma può e deve essere dimostrato in via presuntiva, seppur non congetturale. Lo ha stabilito il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la sentenza n. 606 del 1° settembre 2026, riformando la pronuncia di primo grado del TAR Sicilia. La violazione di clausole del disciplinare che fissano un numero massimo di pagine diventa rilevante solo se lo sforamento incide in modo specifico sul margine di valutazione dell’offerta, procurando un vantaggio indebito rispetto ai concorrenti. Per RUP e commissioni di gara, la pronuncia chiarisce come impostare correttamente la valutazione — e la difesa in giudizio — di questo tipo di contestazioni.
Il caso: lo sforamento dei limiti di pagina nella relazione tecnica
La controversia riguarda una procedura di gara finanziata con fondi PNRR, il cui disciplinare, all’art. 14.2.1, disciplinava in modo differenziato due ipotesi: la mancata presentazione della “relazione unica” tecnica, sanzionata con l’esclusione, e il superamento del numero massimo di pagine consentito, per il quale la lex specialis prevedeva non l’esclusione, bensì la non valutabilità delle pagine eccedenti.
In primo grado, il TAR Sicilia, con la sentenza n. 214/2026, aveva ritenuto che il vantaggio competitivo derivante dallo sforamento dovesse essere provato in concreto, e aveva escluso che tale prova fosse stata fornita dalla parte che lamentava la lesione della par condicio. Il concorrente pretermesso ha proposto appello dinanzi al CGA Sicilia, sostenendo che l’onere probatorio richiesto dal giudice di primo grado fosse eccessivamente rigoroso e, di fatto, non assolvibile.
Il Collegio d’appello ha accolto questa impostazione, richiamando un consolidato orientamento giurisprudenziale sui limiti dimensionali dell’offerta tecnica.
Il principio di diritto: la prova presuntiva del vantaggio competitivo
Il CGA Sicilia muove da una premessa condivisa dalla giurisprudenza amministrativa più recente: le clausole che fissano limiti dimensionali all’offerta tecnica non esprimono qualificazioni essenziali dell’oggetto del contratto, ma rispondono a esigenze di speditezza della procedura valutativa, richiamando Cons. Stato, Sez. VII, 31 agosto 2023, n. 8101. Per questo motivo vanno interpretate “cum grano salis”, come affermato da Cons. Stato, Sez. V, 18 agosto 2023, n. 7815.
Da questa premessa discende il principio di diritto centrale della decisione: la violazione della regola sui limiti dimensionali diventa giuridicamente rilevante solo se si traduce, non genericamente ma specificamente, in un’incidenza puntuale dello sforamento sul margine di valutazione della proposta, procurando così un indebito vantaggio a un concorrente a danno degli altri, come già chiarito da Cons. Stato, Sez. V, 26 gennaio 2024, n. 839 e 18 agosto 2023, n. 7815.
La prova di questo vantaggio deve essere offerta in termini presuntivi, non concreti, seppur non meramente congetturali. Il Collegio richiama in tal senso una linea giurisprudenziale già consolidata: C.G.A.R.S., Sez. giur., 2 gennaio 2023, n. 3; Cons. Stato, Sez. V, n. 7815/2023; 5 luglio 2021, n. 5112; 9 novembre 2020, n. 6857.
Prova concreta e prova presuntiva: la differenza che decide la causa
Il punto di rottura tra la sentenza di primo grado e la decisione d’appello sta proprio nello standard probatorio richiesto.
Prova concreta significa dimostrare con certezza, a posteriori, quale valutazione la commissione di gara avrebbe effettivamente reso se entrambe le offerte tecniche avessero rispettato i limiti dimensionali previsti dal disciplinare.
Il CGA Sicilia ha censurato questo approccio, rilevando che una simile ricostruzione non è nemmeno oggettivamente pretendibile: non si può ricostruire con certezza, dopo la conclusione della gara, quale giudizio la commissione avrebbe formulato in uno scenario alternativo e ipotetico. Pretendere una prova di questo tipo equivale, di fatto, a rendere quasi mai azionabile la tutela della par condicio in questa materia.
Prova presuntiva, al contrario, significa valorizzare elementi indiziari gravi, precisi e concordanti — l’entità dello sforamento, la sua incidenza sui criteri di valutazione tecnica, la correlazione tra le pagine eccedenti e il punteggio ottenuto — senza tuttavia scadere nella mera congettura, priva di ogni aggancio fattuale.
Il Collegio ha ritenuto che l’appellante avesse fornito, sia in primo grado sia in appello, una prova presuntiva sufficiente dell’indebito vantaggio che sarebbe derivato al controinteressato dall’eventuale valutazione degli allegati presentati oltre i limiti dimensionali consentiti dal disciplinare.
Il principio del risultato non sana le violazioni della par condicio
Un passaggio significativo della sentenza riguarda il rapporto tra lo standard probatorio applicato e il principio del risultato, di cui all’art. 1, comma 1, del d.lgs. 36/2023, richiamato dal giudice di primo grado per giustificare la propria impostazione più rigorosa.
Il CGA Sicilia rileva che il TAR ha valorizzato la norma solo nella parte in cui impone alle stazioni appaltanti di perseguire “il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo”, trascurando che lo stesso articolo richiede che tale obiettivo sia perseguito “nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza”.
Il principio di concorrenza, spiega la sentenza, impone che tutte le offerte siano sottoposte alle medesime condizioni — condizione di cui è strumentale la presentazione secondo quanto previsto dal bando — e che la stazione appaltante possa applicare il relativo parametro valutativo senza indagini ricostruttive o salti logici. Solo così il principio di concorrenza è davvero funzionale al miglior risultato possibile nell’affidamento e nell’esecuzione dei contratti, come previsto dall’art. 1, comma 2, del Codice.
In sintesi: il principio del risultato non può essere invocato per abbassare le tutele della par condicio tra concorrenti, né per giustificare uno standard probatorio talmente elevato da renderlo, in pratica, inapplicabile.
Prova concreta e prova presuntiva: il confronto
| Aspetto | Impostazione TAR (I grado) | Impostazione CGA Sicilia (appello) |
|---|---|---|
| Standard probatorio richiesto | Prova concreta dell’indebito vantaggio | Prova presuntiva, non congetturale |
| Ricostruzione della valutazione ipotetica | Ritenuta necessaria | Ritenuta non oggettivamente pretendibile |
| Ruolo del principio del risultato | Richiamato per giustificare rigore probatorio | Va bilanciato con legalità, trasparenza e concorrenza |
| Esito sulla violazione dell’art. 14.2.1 del disciplinare | Prova non fornita | Prova presuntiva ritenuta sufficiente |
Verifiche e controlli del RUP sui limiti dimensionali dell’offerta tecnica
Per RUP, commissioni di gara e operatori economici, la sentenza offre indicazioni operative dirette su come impostare correttamente la gestione delle clausole sui limiti dimensionali e l’eventuale contenzioso che ne può derivare.
- Distinguere in fase di disciplinare l’ipotesi di mancata presentazione della relazione tecnica, sanzionabile con l’esclusione, da quella di semplice sforamento del numero massimo di pagine, sanzionabile, se previsto, con la non valutabilità delle pagine eccedenti.
- Documentare puntualmente, in sede di valutazione, quali pagine eccedenti non sono state considerate e su quali sub-criteri di valutazione incidevano, per rendere tracciabile l’eventuale incidenza sul punteggio.
- Evitare l’automatismo espulsivo. La giurisprudenza richiamata dalla sentenza esclude che il mero sforamento dei limiti dimensionali, privo di una specifica incidenza valutativa, giustifichi di per sé l’esclusione dell’offerta.
- In caso di contestazione, raccogliere elementi indiziari concreti — relazione tra pagine eccedenti e punteggio, scarti minimi di graduatoria, contenuti effettivamente non valutati — utili a sostenere o contrastare una prova presuntiva del vantaggio competitivo.
- Motivare adeguatamente le decisioni della commissione quando applicano clausole sui limiti dimensionali, per ridurre il rischio di annullamento in sede di ricorso.
- Tenere conto del contesto PNRR, quando presente: la finalità di speditezza della procedura, richiamata dalla sentenza, assume particolare rilievo per gli appalti soggetti a vincoli temporali stringenti.
Gli errori più frequenti riscontrati nella prassi riguardano la mancata distinzione, già nel disciplinare, tra le diverse ipotesi di violazione, e l’assenza di una motivazione puntuale sull’incidenza dello sforamento sulla valutazione tecnica — elemento che, come dimostra questa vicenda, diventa decisivo in sede di giudizio.
FAQ
Il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica comporta sempre l’esclusione dalla gara?
No. Secondo l’orientamento richiamato dal CGA Sicilia, la violazione dei limiti dimensionali non riguarda qualificazioni essenziali dell’oggetto del contratto, ma esigenze di speditezza procedurale. L’esclusione è legittima solo se espressamente prevista dal disciplinare per quella specifica violazione; in caso contrario, la conseguenza tipica è la non valutabilità delle pagine eccedenti.
Come si prova il vantaggio competitivo derivante dallo sforamento delle pagine?
Non serve una prova “concreta” e definitiva di quale punteggio sarebbe stato attribuito in uno scenario alternativo, perché tale ricostruzione a posteriori non è oggettivamente possibile. È sufficiente una prova presuntiva, basata su indizi gravi, precisi e concordanti che colleghino le pagine eccedenti a un’effettiva incidenza sulla valutazione tecnica.
Cosa si intende per prova presuntiva in materia di appalti pubblici?
È una forma di prova basata su elementi indiziari — non su un accertamento certo e diretto — che consente al giudice di ritenere dimostrato un fatto, in questo caso il vantaggio indebito, sulla base di circostanze concrete e concordanti, purché non si tratti di mere congetture prive di riscontro.
Il principio del risultato del Codice dei Contratti Pubblici giustifica una maggiore tolleranza verso irregolarità formali dell’offerta?
No, non da solo. Il principio del risultato, previsto dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. 36/2023, va sempre bilanciato con i principi di legalità, trasparenza e concorrenza richiamati dalla stessa norma, che tutelano la par condicio tra i concorrenti.
Qual è la differenza tra clausola che sanziona con l’esclusione e clausola che prevede la non valutabilità delle pagine eccedenti?
La prima comporta l’estromissione automatica del concorrente dalla gara per la violazione prevista dalla lex specialis. La seconda, più proporzionata, lascia l’offerta in gara ma esclude dalla valutazione le parti eccedenti il limite, riducendo così il rischio che l’irregolarità formale si traduca in una sanzione sostanziale sproporzionata.
Una stazione appaltante può prevedere limiti dimensionali per la relazione tecnica in una gara PNRR?
Sì. La sentenza riconosce che tali limiti sono plausibilmente collegati a esigenze di speditezza della procedura, particolarmente sentite negli appalti finanziati con fondi PNRR, soggetti a tempistiche attuative stringenti.
Cosa deve fare un concorrente che ritiene di aver subito un vantaggio indebito da un competitor per sforamento dei limiti dimensionali?
Deve raccogliere e allegare, già in sede di ricorso, elementi presuntivi puntuali che colleghino le pagine eccedenti dell’offerta del concorrente all’attribuzione di punteggi superiori su specifici sub-criteri, evitando contestazioni generiche o meramente ipotetiche.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- CGA Sicilia, Sez. giurisdizionale, 1° settembre 2026, n. 606 — principio di diritto sulla prova presuntiva del vantaggio competitivo da sforamento dei limiti dimensionali dell’offerta.
- TAR Sicilia, Sez. I, 30 gennaio 2026, n. 214 — sentenza di primo grado, riformata in appello.
- Cons. Stato, Sez. VII, 31 agosto 2023, n. 8101 — natura non essenziale dei limiti dimensionali dell’offerta, collegati a esigenze di speditezza procedurale.
- Cons. Stato, Sez. V, 18 agosto 2023, n. 7815 — interpretazione “cum grano salis” delle clausole sui limiti dimensionali.
- Cons. Stato, Sez. V, 26 gennaio 2024, n. 839 — rilevanza della violazione solo in presenza di incidenza specifica sul margine di valutazione.
- C.G.A.R.S., Sez. giurisdizionale, 2 gennaio 2023, n. 3 — prova presuntiva del vantaggio competitivo.
- Cons. Stato, Sez. V, 5 luglio 2021, n. 5112 e 9 novembre 2020, n. 6857 — richiamati a conferma dell’orientamento sulla prova presuntiva.
- Art. 1, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023 (Codice dei Contratti Pubblici) — principio del risultato, bilanciato con legalità, trasparenza e concorrenza.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: CGA Sicilia, Sez. giurisdizionale, sentenza 1° settembre 2026, n. 606 (testo consultato su giurisprudenzappalti.it).