IN SINTESI
Il servizio di ricovero cani ad alta intensità di manodopera va affidato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV), individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Lo afferma il TAR Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, con la sentenza 19 settembre 2026, n. 622, che qualifica come servizio ad alta intensità di manodopera la custodia, il ricovero, il mantenimento e la cura dei cani randagi. Secondo il Collegio, l’art. 108, comma 2, lett. a), del D.Lgs. 36/2023 ha carattere imperativo e non ammette deroghe discrezionali. Il criterio del prezzo più basso è quindi escluso, anche in considerazione delle esigenze di tutela del benessere animale.
Ricovero cani ad alta intensità di manodopera: il principio affermato dal TAR Abruzzo
Il principio: il servizio di custodia, ricovero, mantenimento e cura dei cani randagi rientra “pacificamente” tra i servizi ad alta intensità di manodopera, con obbligo di OEPV. La pronuncia è interessante perché il Collegio ancora la decisione alla disciplina del Codice dei contratti pubblici e non soltanto alla normativa regionale.
Il caso: la gara e i motivi di ricorso
Un’associazione ha impugnato una gara per il servizio di mantenimento e ricovero dei cani. Con il primo motivo, ritenuto assorbente, ha lamentato la violazione dell’art. 8-bis, comma 2, della L.R. Abruzzo n. 47/2013.
Secondo la ricorrente, questa norma imporrebbe gare a prezzo fisso non negoziabile, con competizione limitata ai soli criteri qualitativi. Il TAR ha giudicato il motivo fondato, precisando tuttavia che, al di là del tenore letterale della normativa regionale, il risultato discende direttamente dalla disciplina statale contenuta nel Codice dei contratti pubblici.
La motivazione: manodopera prevalente e base d’asta esigua
Il ragionamento del TAR si articola in tre passaggi:
- Qualificazione del servizio. Il servizio è caratterizzato da una componente di manodopera largamente prevalente rispetto agli altri fattori produttivi. Il Collegio ricava questo dato anche dall’importo posto a base di gara: 3,50 euro al giorno per cane, comprensivi di vitto, cure veterinarie, personale e gestione della struttura.
- Effetto giuridico. Dalla qualificazione del servizio come ad alta intensità di manodopera discende l’applicazione dell’art. 108, comma 2, lett. a), del Codice dei contratti pubblici, che impone il criterio dell’OEPV. La disposizione ha carattere imperativo e la stazione appaltante non può derogarvi discrezionalmente.
- Tutela degli animali. Il TAR condivide l’orientamento espresso dal TAR Lazio, sentenza n. 10131/2015, secondo cui la tutela degli animali non giustifica il ricorso al criterio del prezzo più basso, ritenuto inidoneo a garantire gli standard qualitativi richiesti. Affidare esseri senzienti a chi offre il prezzo minore, partendo da una base d’asta già esigua, può esporre gli animali a condizioni inadeguate sotto il profilo delle cure, dell’alimentazione e degli spazi. Il Collegio collega tale esigenza anche alla tutela prevista dall’art. 9 della Costituzione, come modificato dalla L. cost. 11 febbraio 2022, n. 1.
Servizio ad alta intensità di manodopera: definizione e conseguenze sul criterio di aggiudicazione
Sono ad alta intensità di manodopera i contratti in cui il costo del lavoro pesa almeno per il 50% sull’importo complessivo dei corrispettivi. La definizione si trova all’art. 2, comma 1, lett. e), dell’Allegato I.1 al Codice dei contratti pubblici, richiamato dall’art. 108.
Le conseguenze sul criterio di aggiudicazione sono tre:
- Obbligo di OEPV: i servizi ad alta intensità di manodopera devono essere aggiudicati esclusivamente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’art. 108, comma 2, lett. a).
- Divieto di minor prezzo: il comma 3 ammette il criterio del minor prezzo per determinate categorie di servizi standardizzati o caratterizzati da condizioni definite dal mercato, ma esclude espressamente i servizi ad alta intensità di manodopera.
- Tetto al punteggio economico: per i contratti ad alta intensità di manodopera, nella formulazione vigente dell’art. 108, comma 4, il punteggio economico non può superare il 30%.
Prezzo più basso e OEPV a confronto nel servizio di ricovero cani
Il quadro che emerge dalla sentenza e dalla disciplina del Codice può essere sintetizzato nel seguente confronto.
| Profilo | Prezzo più basso | OEPV qualità/prezzo |
|---|---|---|
| Ammissibilità per il ricovero cani | Esclusa per i servizi ad alta intensità di manodopera | Obbligatoria |
| Peso del prezzo | Determinante | Al massimo 30% del punteggio |
| Tutela del benessere animale | Non consente di valorizzare adeguatamente gli elementi qualitativi secondo il ragionamento del TAR | Consente di valorizzare criteri qualitativi pertinenti al servizio |
| Rischio di contenzioso | Espone la gara a contestazioni sulla violazione dell’art. 108 | Coerente con il criterio imposto dall’art. 108 per i servizi ad alta intensità di manodopera |
Verifiche e controlli del RUP sul ricovero cani ad alta intensità di manodopera
Il RUP deve documentare fin dalla determina a contrarre perché il servizio è ad alta intensità di manodopera e quale criterio di aggiudicazione ne discende. Un percorso operativo prudente può articolarsi nei seguenti passaggi:
- Stimare l’incidenza della manodopera. Ricostruire il quadro economico e verificare se il costo del lavoro raggiunge almeno il 50% dell’importo complessivo dei corrispettivi, conservando il calcolo agli atti.
- Escludere il minor prezzo. Se la soglia prevista dalla normativa è raggiunta, scegliere l’OEPV secondo l’art. 108, comma 2, lett. a), senza ritenere sufficiente la natura ripetitiva o standardizzata del servizio per ricorrere al solo prezzo.
- Costruire criteri qualitativi pertinenti. Possono assumere rilievo, in funzione dell’oggetto dell’appalto, l’organizzazione e la formazione del personale, i protocolli sanitari e veterinari, l’alimentazione, la gestione degli spazi e le attività finalizzate all’adozione.
- Rispettare il tetto del 30%. Dimensionare il punteggio economico entro il limite previsto dall’art. 108, comma 4.
- Verificare la congruità della base d’asta. Una base d’asta particolarmente esigua è stata valorizzata dal TAR nel ragionamento sulla qualità del servizio. È quindi opportuno confrontare l’importo con i costi di personale, vitto, cure veterinarie e gestione della struttura.
- Prevedere l’indicazione dei costi della manodopera. L’art. 108, comma 9, richiede che l’offerta economica indichi, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza.
- Coordinare la normativa regionale con il Codice. Occorre verificare come l’art. 8-bis della L.R. 47/2013 si coordini con l’art. 108 del D.Lgs. 36/2023. Il Codice contempla anche la possibilità di fissare un prezzo o costo fisso, lasciando la competizione ai soli criteri qualitativi: il testo integrale della sentenza va quindi considerato per valutare questo specifico profilo.
Errori da evitare: applicare il minor prezzo perché “il servizio è ripetitivo”; fissare importi che non tengono adeguatamente conto dei costi del servizio; affidarsi esclusivamente alla normativa regionale trascurando la disciplina del Codice dei contratti pubblici.
FAQ
Il servizio di ricovero e mantenimento dei cani si può aggiudicare al prezzo più basso?
No. Secondo il TAR Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, sentenza n. 622/2026, il servizio di custodia, ricovero, mantenimento e cura dei cani randagi rientra tra i servizi ad alta intensità di manodopera. Per tali servizi l’art. 108, comma 2, lett. a), del D.Lgs. 36/2023 impone l’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Il Collegio ha qualificato la disposizione come imperativa.
Quando un servizio è considerato ad alta intensità di manodopera?
Quando il costo della manodopera è pari o superiore al 50% dell’importo complessivo dei corrispettivi, secondo l’art. 2, comma 1, lett. e), dell’Allegato I.1 al D.Lgs. 36/2023. Nel caso del ricovero dei cani, il TAR ha ritenuto la qualificazione pacifica in ragione della prevalenza della componente di manodopera sugli altri fattori produttivi. Il RUP dovrebbe comunque documentare il relativo calcolo negli atti di gara.
Che peso può avere il prezzo nella gara per il ricovero cani?
Per i contratti ad alta intensità di manodopera, l’art. 108, comma 4, prevede che il punteggio economico non possa superare il 30%. Il restante punteggio deve essere attribuito agli elementi qualitativi. Il Codice prevede inoltre la possibilità, alle condizioni stabilite dalla norma, di fissare un prezzo o costo fisso, lasciando la competizione ai soli criteri qualitativi.
La sentenza del TAR Abruzzo vale anche fuori dall’Abruzzo?
Il ragionamento della sentenza si fonda in larga parte sull’art. 108 del Codice dei contratti pubblici, quindi il principio può assumere rilievo anche per altre stazioni appaltanti. La pronuncia resta tuttavia una decisione di primo grado e non ha efficacia vincolante generale. Il Collegio richiama inoltre un precedente del TAR Lazio, n. 10131/2015, in senso conforme.
Cosa rischia la stazione appaltante che applica il minor prezzo a un canile?
L’applicazione del minor prezzo a un servizio qualificabile come ad alta intensità di manodopera può esporre la procedura a un’impugnazione per violazione dell’art. 108 del Codice, con le conseguenze proprie dell’eventuale accoglimento del ricorso. Nel caso esaminato dal TAR Abruzzo, il ricorso è stato accolto proprio in relazione al criterio di aggiudicazione.
Cosa insegna la giurisprudenza/prassi: riferimenti normativi e fonti
- TAR Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 19/09/2026, n. 622 — il servizio di custodia, ricovero, mantenimento e cura dei cani è qualificato come servizio ad alta intensità di manodopera, con conseguente obbligo di OEPV.
- Art. 108, commi 2, lett. a), 3, 4, 5 e 9, D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — disciplina i criteri di aggiudicazione, il divieto del minor prezzo per i servizi ad alta intensità di manodopera, il limite del punteggio economico, la possibilità del prezzo fisso e l’indicazione dei costi della manodopera.
- Allegato I.1, art. 2, comma 1, lett. e), D.Lgs. 36/2023 — definisce i contratti ad alta intensità di manodopera come quelli nei quali il costo della manodopera è pari o superiore al 50% dell’importo complessivo dei corrispettivi.
- L.R. Abruzzo 18 dicembre 2013, n. 47, art. 8-bis — disciplina l’affidamento del servizio di mantenimento e ricovero dei cani a soggetti privati.
- TAR Lazio, Roma, Sez. II, n. 10131/2015 — precedente richiamato dal TAR Abruzzo in relazione all’inidoneità del criterio del minor prezzo rispetto alle esigenze di tutela degli animali.
- Art. 9 Costituzione e L. cost. 11 febbraio 2022, n. 1 — riferimento costituzionale alla tutela degli animali richiamato nella pronuncia.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 19/09/2026, n. 622, come riportata da Giurisprudenzappalti.