IN SINTESI
Con la sentenza n. 6546/2026 la Quinta Sezione del Consiglio di Stato chiarisce quali sono le migliorie offerta tecnica ammissibili. Lo sono quelle che restano dentro il “quadro autorizzatorio” già delineato dalla stazione appaltante, per esempio tramite strumenti urbanistici o analisi di fattibilità. Sono invece inammissibili quelle che nascono per esclusiva iniziativa del concorrente e modificano quel quadro. L’autorizzazione definitiva e la disponibilità delle aree possono essere rinviate a dopo la gara. La pronuncia ribadisce inoltre che le censure generiche sui punteggi tecnici non superano il limite della discrezionalità tecnica.
Migliorie offerta tecnica ammissibili: il principio del quadro autorizzatorio
Una miglioria è ammissibile quando non modifica in modo sostanziale il quadro autorizzatorio già concepito dalla stazione appaltante. Il Consiglio di Stato lo afferma al punto 7.2. Le modifiche sostanziali non sono ancora state vagliate dai soggetti pubblici che tutelano gli interessi coinvolti. Ammetterle produrrebbe, nelle parole della Corte, un “inaccettabile ritardo” nella procedura e una forte incertezza sull’esito delle autorizzazioni.
Il criterio guarda all’origine della proposta. Come precisa il punto 7.3, sono inammissibili solo le migliorie proposte integralmente dal concorrente, cioè per sua esclusiva iniziativa. Sono ammissibili quelle proposte dal concorrente ma originariamente concepite dalla PA, ad esempio inserite in strumenti urbanistici.
Il caso: appalto integrato per una nuova arteria stradale
Un Comune, tramite una centrale unica di committenza, aveva bandito un appalto integrato (progetto esecutivo e realizzazione) per una nuova arteria stradale. L’opera serve a decongestionare il traffico del centro abitato, con un valore superiore a 6,6 milioni di euro. Il criterio era l’offerta economicamente più vantaggiosa: 80 punti all’offerta tecnica e 20 a quella economica. Le migliorie valevano 60 punti.
Un raggruppamento temporaneo si era classificato primo con 92,30 punti, davanti alla seconda classificata con 86,41. Quest’ultima contestava, tra l’altro, che pista ciclabile e rotatoria proposte dall’aggiudicatario fossero varianti sostanziali. Il TAR Emilia-Romagna aveva respinto il ricorso e il Consiglio di Stato ha confermato.
Il punto decisivo è che rotatoria e pista ciclabile risultavano già previste in convenzioni urbanistiche ancora in essere. In particolare erano nel piano di lottizzazione dell’area interessata, ai punti 7.1 e 7.3 della relazione illustrativa (punto 7.1 della sentenza). L’appellante non aveva mosso eccezioni su questo dato.
Perché la disponibilità delle aree può essere successiva alla gara
L’appellante sosteneva che le aree appartenessero al gestore dell’infrastruttura ferroviaria e non fossero nella disponibilità giuridica del Comune. Il Consiglio di Stato risponde che, in questi casi, la stazione appaltante può rinviare a dopo la gara l’acquisizione delle autorizzazioni e delle aree (punti 7.4-7.7). Il perimetro effettivo dell’intervento può essere definito meglio solo dopo la proposta tecnica del concorrente vincitore. L’assenza di disponibilità delle aree dipende allora da una scelta di pianificazione della PA, non da un’iniziativa integrale del concorrente. Il Collegio nota inoltre che la dichiarazione di pubblica utilità, implicita nell’approvazione degli strumenti urbanistici, assicura in qualche misura la disponibilità giuridica.
Migliorie e varianti: la definizione operativa
Miglioria ammissibile: soluzione tecnica proposta in gara che implementa, senza modificarlo, un quadro autorizzatorio già delineato dalla stazione appaltante, ad esempio mediante analisi di fattibilità o strumenti urbanistici.
Variante inammissibile: soluzione che altera il quadro autorizzatorio per iniziativa esclusiva del concorrente. Richiederebbe nuovi vagli da parte degli enti di tutela e introdurrebbe un’alea sull’esito della procedura.
Quadro autorizzatorio: insieme degli interessi pubblici fondamentali (urbanistici, paesaggistici, di sicurezza) che hanno già formato oggetto di un vaglio sostanziale, anche generale, nella fase di programmazione e progettazione.
Gli altri punti della sentenza in tabella
La sentenza esamina altri motivi di appello. La tabella riassume l’esito di quelli più rilevanti per chi partecipa a gare.
| Tema contestato | Esito | Motivo (punto) |
|---|---|---|
| Rotatoria “modificata sostanzialmente” | Inammissibile | Motivo generico, senza spiegare perché la modifica sia sostanziale (punto 8) |
| Tinteggiatura grigia del muro | Inammissibile | Sul primo grado si è formato giudicato: l’area è fuori dal vincolo paesaggistico (punto 9) |
| Alberature e siepi, codice della strada | Rigettato | Censura solo genericamente formulata (punto 10) |
| Punteggi tecnici (cedimenti, manto, BIM ecc.) | Rigettato | Discrezionalità tecnica: sindacabili solo macroscopica illogicità o palese erroneità (punto 11) |
| Tempo di valutazione dei commissari | Rigettato | La brevità, da sola, non basta: servono censure sul risultato (punto 12) |
| Termini ridotti da 30 a 20 giorni | Rigettato | Urgenza motivata dall’esigenza di non perdere finanziamenti regionali (punto 13) |
| Condanna alle spese | Rigettato | Potere discrezionale, insindacabile salvo ipotesi eccezionali (punto 14) |
Verifiche e controlli del RUP sulle migliorie offerta tecnica ammissibili
La sentenza offre una traccia pratica per stazioni appaltanti e RUP. Prima di bandire una gara con punteggio sulle migliorie conviene procedere così:
- Mappare il quadro autorizzatorio. Individuare strumenti urbanistici, convenzioni, pareri e analisi di fattibilità già approvati e collegarli espressamente alla documentazione di gara.
- Esplicitare nel disciplinare i limiti delle migliorie. Dichiarare quali interventi sono ammessi e quali, per incidenza sul quadro autorizzatorio, non lo sono. Se un documento (ad esempio una scheda tecnica) non è richiesto, non va preteso a posteriori: il Collegio rileva che il disciplinare non lo imponeva (punti 11.2, 11.11, 11.12).
- Decidere come gestire aree e autorizzazioni. Se si rinvia a dopo la gara l’acquisizione delle aree o dei titoli, motivarlo come scelta di pianificazione.
- Motivare la riduzione dei termini. Se si scende sotto il termine ordinario, esplicitare le ragioni di urgenza ai sensi dell’art. 71, comma 3, del Codice. Nel caso, rilevava la perdita di finanziamenti regionali.
- Documentare i lavori della commissione. Verbali con criteri applicati e motivazioni qualitative, non solo numeri.
- Controllare le valutazioni qualitative. Il Collegio ha respinto contestazioni basate su soli parametri quantitativi, come il numero di migliorie o lo spessore di uno strato (punti 11.3, 11.8). Il bando deve quindi chiarire se si premia la qualità o la quantità.
- Errori da evitare per i concorrenti. Non limitarsi a dissentire dal giudizio della commissione. Le censure vanno circostanziate in fatto e in diritto, altrimenti sono inammissibili.
FAQ
Quando le migliorie offerta tecnica sono ammissibili?
Sono ammissibili quando restano all’interno del quadro autorizzatorio già delineato dalla stazione appaltante, per esempio in strumenti urbanistici o analisi di fattibilità. Non lo sono quando nascono per esclusiva iniziativa del concorrente e modificano in modo sostanziale quel quadro.
Qual è la differenza tra migliorie e varianti in gara?
Una miglioria implementa soluzioni già previste dalla PA, una variante altera l’assetto autorizzatorio. Secondo il Consiglio di Stato, il discrimine è l’origine della scelta: pianificazione “a monte” della stazione appaltante oppure iniziativa integrale del concorrente.
Le aree per le migliorie devono essere già disponibili al momento della gara?
No, quando la miglioria è prevista negli strumenti urbanistici della PA. La stazione appaltante può rinviare a dopo la gara il rilascio delle autorizzazioni e l’acquisizione delle aree, perché il perimetro effettivo dell’intervento si definisce meglio dopo la proposta del vincitore.
Il giudice può riesaminare i punteggi tecnici attribuiti dalla commissione?
Solo in misura limitata. La valutazione rientra nella discrezionalità tecnica, quindi il sindacato si ferma a macroscopica illogicità o palese erroneità. Non bastano giudizi di non condivisione che si sovrappongano a quelli della commissione.
Basta contestare la brevità del tempo di valutazione per ottenere l’annullamento?
No. Secondo la giurisprudenza richiamata, la brevità può dipendere da molti fattori, come l’efficienza dei lavori o l’uso di modelli precompilati. Chi ricorre deve accompagnare la censura con rilievi concreti sul risultato della valutazione.
Si può ridurre il termine per presentare le offerte da 30 a 20 giorni?
Sì, se sussistono ragioni di urgenza specificamente motivate. L’art. 71, comma 3, del Codice, citato in sentenza, consente un termine non inferiore a quindici giorni dalla trasmissione del bando. Nel caso, l’urgenza era legata a finanziamenti regionali da non perdere.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 6546/2026 (pubblicata il 20/08/2026, udienza 16/07/2026): sono ammissibili le migliorie che si attestano nel quadro autorizzatorio già delineato dalla stazione appaltante.
- TAR Emilia-Romagna, Sez. I, n. 199/2026: sentenza di primo grado confermata.
- Art. 71, comma 3, Codice dei contratti pubblici: riduzione del termine fino a un minimo di quindici giorni per urgenza specificamente motivata.
- Cons. Stato, Sez. III, 25 luglio 2024, n. 6720 (richiamata in sentenza): la brevità della valutazione va accompagnata da censure sul risultato finale.
- Cons. Stato, Sez. VI, 30 dicembre 2025, n. 10388 (richiamata in sentenza): la statuizione sulle spese è espressione di ampio potere discrezionale.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sentenza n. 6546/2026 (R.G. 4048/2026), pubblicata il 20/08/2026.