IN SINTESIL’avviso esplorativo per manifestazione di interesse non vincola la pubblica amministrazione e non fa sorgere alcun diritto in capo agli operatori economici che vi rispondono. Lo ha ribadito il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 15 settembre 2026, n. 6902, qualificando l’avviso come atto pre-negoziale e strumentale, con la sola funzione di individuare gli operatori da invitare a una successiva procedura. Fino a quando l’amministrazione non manifesta formalmente la volontà di concludere un accordo, resta libera di modificare, sospendere o abbandonare l’iniziativa, anche dopo aver raccolto le manifestazioni di interesse. Per RUP e operatori economici questo significa che rispondere a un avviso esplorativo non crea né un obbligo di prosecuzione per la PA né un’aspettativa tutelabile per il privato.
Il caso deciso dal Consiglio di Stato
La vicenda esaminata dai giudici di Palazzo Spada riguardava un procedimento avviato tramite un avviso pubblico con cui un ente aveva sondato il mercato in vista di una compravendita immobiliare. Un operatore che aveva risposto all’avviso, ritenendo di aver maturato un’aspettativa qualificata alla conclusione dell’affare, aveva impugnato la decisione dell’amministrazione di non dare seguito alla procedura.
Il Consiglio di Stato ha confermato la pronuncia di primo grado, chiarendo che l’avviso esplorativo, in quanto tale, non garantisce in alcun modo che la procedura sfoci effettivamente nella conclusione di un accordo vincolante per le parti, restando l’amministrazione libera di mutare avviso in qualsiasi momento. Il principio, sebbene nato in un caso di dismissione immobiliare, ha portata generale e si applica a ogni indagine di mercato propedeutica a una procedura di affidamento.
Cos’è l’avviso esplorativo per manifestazione di interesse
L’avviso esplorativo per manifestazione di interesse è l’atto con cui una stazione appaltante avvia un’indagine di mercato per individuare gli operatori economici potenzialmente interessati a una futura procedura di affidamento. Non è né un bando di gara né un invito a offrire: è uno strumento informativo, utilizzato tipicamente nelle procedure negoziate e sotto soglia per costruire l’elenco dei soggetti da invitare, in coerenza con i principi di trasparenza e concorrenza del Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. n. 36/2023).
La differenza tra funzione conoscitiva e vincolo negoziale
Il Consiglio di Stato distingue nettamente due piani: la funzione conoscitiva dell’avviso, che serve solo a mappare il mercato, e l’eventuale manifestazione di volontà negoziale, che si forma solo con atti successivi e formalizzati (bando, invito, aggiudicazione). Secondo i giudici, l’avviso esplorativo non integra, neppure indirettamente, una manifestazione di volontà dell’amministrazione diretta a vincolarsi nei confronti di una o più offerte, per il solo fatto che siano state proposte o che l’ente abbia mostrato interesse verso alcune di esse. In assenza di un atto che formalizzi la volontà di procedere, non sorge né un vincolo negoziale né un’aspettativa qualificata e in buona fede alla conclusione dell’affare.
Avviso esplorativo e bando di gara a confronto
| Aspetto | Avviso esplorativo | Bando di gara |
|---|---|---|
| Funzione | Conoscitiva, indagine di mercato | Avvio formale della procedura di affidamento |
| Effetti per la PA | Nessun vincolo, revocabile liberamente | Vincola al rispetto delle regole di gara dichiarate |
| Effetti per l’operatore | Nessuna aspettativa tutelabile | Interesse legittimo alla corretta conduzione della gara |
| Possibilità di revoca | Ampia, anche senza motivazione stringente | Limitata, soggetta a obblighi di motivazione e indennizzo |
Verifiche e cautele del RUP nella gestione dell’avviso esplorativo
Chi redige e gestisce un avviso esplorativo per manifestazione di interesse dovrebbe seguire alcuni accorgimenti operativi per ridurre il rischio di contenzioso:
- Indicare espressamente la natura non vincolante dell’avviso, precisando che la pubblicazione non obbliga l’ente a indire la procedura né a invitare tutti i rispondenti.
- Riservarsi esplicitamente la facoltà di modificare, sospendere o revocare l’iniziativa in qualunque fase, senza che ciò generi diritti risarcitori automatici.
- Evitare formulazioni ambigue che possano essere lette come impegno a procedere (ad esempio termini come “si aggiudicherà” o “si procederà comunque”).
- Documentare adeguatamente il passaggio dall’indagine di mercato alla procedura vera e propria, così da rendere tracciabile il momento in cui sorge, se sorge, un impegno formale.
- Valutare con attenzione le comunicazioni informali agli operatori economici durante l’istruttoria, perché dichiarazioni di interesse da parte dell’ente, se non formalizzate, non vincolano comunque l’amministrazione ma possono comunque alimentare contenzioso.
L’errore più frequente degli operatori economici, specularmente, è quello di considerare la risposta a un avviso esplorativo come titolo sufficiente a rivendicare la prosecuzione della procedura: la giurisprudenza, incluso il precedente qui commentato, esclude sistematicamente questa lettura.
FAQ
L’avviso esplorativo per manifestazione di interesse vincola la pubblica amministrazione?
No. Secondo il Consiglio di Stato, l’avviso esplorativo ha natura pre-negoziale e strumentale: serve solo a individuare gli operatori economici potenzialmente interessati, senza generare alcun obbligo per l’amministrazione di procedere oltre.
Un operatore che risponde a un avviso esplorativo matura un diritto a essere invitato alla gara?
No, salvo previsioni specifiche dell’avviso stesso. La sola manifestazione di interesse non fa sorgere un diritto soggettivo o un’aspettativa qualificata alla partecipazione o all’aggiudicazione.
La pubblica amministrazione può revocare un avviso esplorativo senza motivazione particolare?
Sì, fino a quando non ha formalizzato la volontà di concludere un accordo vincolante, l’amministrazione resta libera di mutare il proprio orientamento, sospendendo o abbandonando la procedura in itinere.
Cosa distingue l’avviso esplorativo dal bando di gara?
L’avviso esplorativo ha una funzione conoscitiva e non vincola la PA, mentre il bando di gara avvia formalmente la procedura di affidamento e obbliga la stazione appaltante al rispetto delle regole in esso dichiarate.
Un’eventuale manifestazione di interesse dell’amministrazione verso un’offerta specifica cambia la situazione?
No. Il Consiglio di Stato precisa che neppure la dichiarazione di un qualche interesse verso una o più proposte integra, anche indirettamente, una manifestazione di volontà vincolante dell’ente.
Quali rimedi ha l’operatore economico se la PA interrompe la procedura dopo l’avviso esplorativo?
In assenza di un atto che formalizzi un impegno vincolante, i margini di tutela sono molto ridotti: l’operatore può contestare eventuali comportamenti scorretti nella fase pre-contrattuale, ma non può pretendere la prosecuzione della procedura né un’aggiudicazione.
L’avviso esplorativo è obbligatorio prima di ogni procedura negoziata?
Non sempre: la sua adozione dipende dalle scelte organizzative della stazione appaltante e dalle soglie di valore, in coerenza con i principi di trasparenza e apertura al mercato previsti dal Codice dei Contratti Pubblici.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Consiglio di Stato, Sez. V, 15 settembre 2026, n. 6902 — natura pre-negoziale e strumentale dell’avviso esplorativo per manifestazione di interesse.
- Principio consolidato: l’avviso esplorativo assolve una funzione meramente conoscitiva, finalizzata a individuare gli operatori da invitare a una successiva gara.
- d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici) — disciplina generale delle procedure di affidamento e dei principi di trasparenza e concorrenza a cui si ispirano anche le indagini di mercato.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 15 settembre 2026, n. 6902. (giurisprudenzappalti.it)