IN SINTESI
Con la sentenza n. 17003/2026 (TAR Lazio, Roma, Sezione Seconda, pubblicata il 28 ottobre 2026) il giudice amministrativo chiarisce un punto delicato. Nell’anomalia dell’offerta in un accordo quadro non basta che alcuni prezzi unitari siano in perdita: l’offerta è incongrua solo se risulta in perdita nel suo complesso. L’assenza di quantità predefinite impone un’analisi flessibile sull’equilibrio generale. Inoltre, esporre nelle giustificazioni il costo di analisi accanto al prezzo contrattuale non è una modifica postuma dell’offerta: serve a mostrare il margine di utile.
Il caso: accordo quadro multi-lotto con ribasso unico
La sentenza riguarda una gara europea a procedura aperta per una pluralità di accordi quadro con un solo operatore, ai sensi dell’art. 59, comma 3, del d.lgs. 36/2023. L’oggetto era la sorveglianza, il pronto intervento e la manutenzione stradale, suddivisi in 15 lotti territoriali. Il criterio era l’offerta economicamente più vantaggiosa, con 75 punti all’offerta tecnica e 25 a quella economica. Per quest’ultima era previsto un unico ribasso percentuale sui prezzi di listino.
Il concorrente classificato sedicesimo ha impugnato l’aggiudicazione di un lotto all’operatore collocato al quinto posto, che aveva offerto un ribasso del 44,999%. Secondo il ricorrente, le giustificazioni avrebbero rivelato:
- tre lavorazioni con costo di analisi superiore al prezzo contrattuale, quindi in perdita unitaria;
- costi della manodopera sottostimati;
- mancata valorizzazione dei costi di avvalimento e delle migliorie;
- una modifica postuma dell’offerta.
Il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto di non esaminare le eccezioni di rito, per manifesta infondatezza nel merito e per economia dei mezzi processuali.
Il principio di diritto: giudizio globale e sintetico anche nell’accordo quadro
Il TAR richiama il consolidato orientamento secondo cui la verifica di anomalia ha carattere globale e sintetico. Un giudizio di anomalia insanabile è possibile solo se l’offerta, nel suo complesso, risulta in perdita.
La tesi del ricorrente era opposta. Nell’accordo quadro esistono solo prezzi unitari, senza quantità di riferimento, quindi le perdite su una voce non sarebbero compensabili con gli utili di altre. Il Collegio la respinge e rovescia il ragionamento. L’assenza di quantità predefinite rende più necessaria, come ricorda citando il Consiglio di Stato, Sez. V, n. 10380/2025, “un’analisi flessibile e calibrata sull’equilibrio generale dell’offerta”. In altre parole, il giudizio finale ammette un margine fisiologicamente più ampio di opinabilità.
Il TAR ricorda inoltre che la valutazione di anomalia è attività tipicamente discrezionale. Il giudice la sindaca solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
Prezzi unitari in perdita e modifica postuma dell’offerta: la distinzione chiave
Definizione operativa. La modifica postuma dell’offerta è la variazione, dopo la scadenza dei termini, di elementi essenziali dell’offerta. Il divieto tutela l’immodificabilità dell’offerta e la par condicio.
Il TAR distingue tre grandezze nelle giustificazioni:
- il prezzo a base d’asta (prezzo di listino);
- il prezzo contrattuale, cioè il prezzo di listino ridotto del ribasso unico;
- il costo per l’impresa, cioè il prezzo risultante dall’analisi.
Mostrare il divario tra costo di analisi e prezzo contrattuale non modifica l’offerta. Serve a evidenziare, voce per voce, il margine di utile. L’offerta resta quella formulata in gara, cioè il ribasso unico.
Sul ciclo integrato delle lavorazioni, il Collegio osserva che le tre voci in perdita (scostamenti unitari di pochi euro, fino a circa 23 euro) fanno parte di cicli di manutenzione che includono altre attività con margine positivo. Si pensi a fresatura, trasporto, conferimento in discarica e bitumatura di ancoraggio. Complessivamente 18 voci su 21 mostravano un delta positivo. Il margine di utile dichiarato era pari all’8% dell’importo dei lavori, cioè circa 2,66 milioni di euro. Manca quindi la prova che il ribasso generi una perdita complessiva.
Manodopera. Il TAR respinge il ricalcolo teorico del ricorrente, per tre ragioni:
- si basava su una percentuale di incidenza ottenuta dividendo la somma dei costi unitari di manodopera per la somma dei prezzi unitari, senza ponderare le quantità;
- non dimostrava alcuna violazione dei minimi tabellari;
- in un accordo quadro privo di quantità indicative, indicare in offerta un costo coincidente con la stima della stazione appaltante non è irragionevole né errato.
Avvalimento e migliorie. Il TAR dichiara la censura anzitutto inammissibile per difetto di specificità (art. 40, comma 1, lett. d, c.p.a.). Il ricorso si limitava a rinviare alla perizia di parte, senza esporre i presupposti dei calcoli. Il giudice la ritiene comunque infondata. I costi dell’avvalimento, correttamente ricalcolati (circa 0,3 milioni contro i 2,8 sostenuti dal ricorrente), restano coperti dall’utile. Le migliorie non comportano una disponibilità permanente di risorse e possono essere sostenute dai costi già esposti e dalle spese generali.
Tabella di sintesi: tesi del ricorrente e posizione del TAR
Il quadro seguente riepiloga i punti contesi e la risposta del Collegio.
| Tema | Tesi del ricorrente | Posizione del TAR |
|---|---|---|
| Voci in perdita unitaria | Perdita certa, non compensabile | Si valuta l’offerta nel suo complesso |
| Divario costo/prezzo in giustifica | Modifica postuma | Strumento per mostrare il margine di utile |
| Manodopera | Costo sottostimato (ricalcolo teorico) | Ricalcolo privo di ponderazione, minimi tabellari non contestati |
| Avvalimento e migliorie | Costi non valorizzati | Censura inammissibile; comunque coperta dall’utile |
Verifiche e controlli del RUP sull’anomalia dell’offerta nell’accordo quadro
Per ridurre il rischio di annullamento in sede di verifica di anomalia dell’offerta nell’accordo quadro, il RUP e la commissione possono seguire questi passaggi:
- Distinguere le tre grandezze (prezzo di listino, prezzo contrattuale, costo di analisi) nella richiesta di giustificazioni. Il modello di esposizione dei costi deve essere chiaro e uniforme.
- Mappare i cicli di lavorazione. Individuare quali voci in perdita sono funzionalmente collegate a voci in utile, e documentare la compensazione.
- Verificare il margine complessivo e la sua capacità di assorbire eventuali voci in perdita, avvalimento, migliorie e spese generali.
- Controllare la manodopera rispetto ai minimi tabellari del CCNL applicabile, più che rispetto a medie teoriche.
- Motivare in modo puntuale il giudizio di congruità, dando conto delle contro-deduzioni sui punti critici.
- Conservare la documentazione (analisi prezzi, schede di dettaglio, relazione), perché sarà il materiale su cui si misurerà il sindacato del giudice.
Errore da evitare per gli operatori economici: presentare giustificazioni incoerenti con l’offerta o prive di razionali sui costi più significativi. Errore da evitare per chi impugna: rinviare per relationem alla perizia di parte senza esporre i motivi nel ricorso.
FAQ
Un prezzo unitario in perdita rende anomala l’offerta in un accordo quadro?
No, di regola. La verifica di anomalia ha carattere globale e sintetico. L’offerta è inaffidabile solo se, nel suo complesso, risulta in perdita. Una o più voci con costo superiore al prezzo contrattuale non bastano, se l’equilibrio generale resta sostenibile (TAR Lazio, n. 17003/2026).
L’assenza di quantità predefinite nell’accordo quadro impedisce di compensare le perdite tra voci diverse?
No. Secondo il TAR l’assenza di quantità rende semmai necessaria un’analisi flessibile e calibrata sull’equilibrio generale dell’offerta. La compensazione va valutata considerando il ciclo integrato delle lavorazioni, non le singole voci isolate.
Indicare costi di analisi diversi dai prezzi contrattuali è una modifica postuma dell’offerta?
No. Nelle giustificazioni il concorrente espone il costo per l’impresa accanto al prezzo contrattuale, derivante dal ribasso unico. Ciò permette di calcolare il margine di utile, ma non modifica l’offerta presentata in gara.
Come si valuta il costo della manodopera in un accordo quadro senza quantità indicative?
Non con un ricalcolo teorico basato sulla somma dei costi e dei prezzi unitari, che non ha significato tecnico senza ponderare le quantità. Rilevano invece il rispetto dei minimi tabellari e la coerenza con le indicazioni della stazione appaltante. Indicare in offerta un importo pari alla stima della stazione appaltante non è, di per sé, irragionevole.
Il giudice può sostituirsi alla stazione appaltante nel giudizio di anomalia?
No. La valutazione di anomalia è attività tipicamente discrezionale. Il giudice amministrativo la sindaca solo se è manifestamente illogica, irragionevole o basata su un travisamento dei fatti.
Si può contestare l’anomalia limitandosi a rinviare alla perizia di parte?
No. Il rinvio per relationem a un documento esterno per integrare le ragioni del ricorso viola il principio di specificità dei motivi (art. 40, comma 1, lett. d, c.p.a.) e rende il motivo inammissibile.
Come devono essere valorizzati i costi di avvalimento e delle migliorie nelle giustificazioni?
Devono essere considerati e quantificati sulla base dei rapporti contrattuali effettivi. Se l’utile dell’offerta è capiente, il loro peso non determina perdita complessiva. Le migliorie vanno valutate in concreto, considerando la frequenza degli ordini e le spese già esposte.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- TAR Lazio, Roma, Sez. II, sentenza n. 17003/2026, pubblicata il 28 ottobre 2026 (udienza del 21 ottobre 2026): il ricorso è stato respinto.
- Art. 59, comma 3, d.lgs. 36/2023: accordo quadro concluso con un solo operatore economico.
- Art. 110 d.lgs. 36/2023: offerte anormalmente basse e verifica di anomalia.
- Art. 40, comma 1, lett. d, c.p.a.: specificità dei motivi di ricorso.
- TAR Roma, 30 maggio 2025, n. 10499: carattere globale e sintetico della verifica di anomalia.
- Consiglio di Stato, Sez. V, 30 dicembre 2025, n. 10380: analisi flessibile sull’equilibrio generale nell’accordo quadro.
- Consiglio di Stato, 25 ottobre 2022, n. 9117 e 29 gennaio 2018, n. 604: ampiezza della discrezionalità e limiti del sindacato.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Lazio, Roma, Sezione Seconda, sentenza n. 17003/2026 (R.G. 9208/2026), pubblicata il 28/10/2026.