Focus – Il RUP nella fase esecutiva: dalla supervisione alla tracciabilità dei controlli

Riparto dei compiti tra RUP, DEC e DL, documentazione dei controlli, gestione di contestazioni, penali e riserve, verbalizzazioni essenziali ed errori ricorrenti nella prassi

1. Premessa: dal procedimento al progetto

Nel d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, come corretto dal d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, il RUP è il soggetto che governa l’intero ciclo di vita del contratto, non più il responsabile di un singolo segmento procedimentale. Il cambio di denominazione – da responsabile unico del procedimento a responsabile unico del progetto – non è un dettaglio lessicale: segnala che il risultato atteso è l’opera, il servizio o la fornitura effettivamente acquisiti, non la regolarità formale della sequenza di atti.

La fase esecutiva è il banco di prova di questa impostazione. È qui che si misura se la prestazione promessa in gara viene resa nei tempi, nei costi e con la qualità programmati, ed è qui che si concentra la parte più rilevante della vigilanza ANAC degli ultimi due anni. Il presente contributo ricostruisce il quadro dei compiti del RUP dopo l’aggiudicazione e si concentra sul versante operativo: chi accerta e chi decide, come si documenta un controllo, come si gestiscono le vicende patologiche del rapporto, quali errori ricorrono più spesso.

2. Il quadro normativo

Le fonti che delineano il ruolo del RUP dopo la stipula si collocano su tre livelli, che conviene leggere insieme.

Il primo è l’art. 15 del Codice. Il comma 4 riserva al RUP le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento anche quando la stazione appaltante si avvale di responsabili di fase; il comma 5 gli affida il compito di assicurare il completamento dell’intervento nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi dell’incarico, svolgendo le attività dell’allegato I.2 e quelle, comunque, necessarie che non spettino ad altri organi.

Il secondo livello è la disciplina dell’esecuzione. L’art. 114, comma 1, stabilisce che l’esecuzione è diretta dal RUP, il quale controlla i livelli di qualità delle prestazioni e si avvale del direttore dei lavori o del direttore dell’esecuzione, del coordinatore per la sicurezza e dell’organo di collaudo o di verifica di conformità, accertando che le loro funzioni siano svolte in modo corretto ed effettivo. L’art. 115 completa il quadro sul piano del controllo tecnico, contabile e amministrativo: per i lavori rinvia all’allegato II.14 e impone l’uso delle piattaforme digitali dell’art. 25; per servizi e forniture affida la direzione e il controllo al RUP o al DEC, se nominato, secondo le modalità del capitolato speciale o, in mancanza, dell’allegato II.14, sempre tramite piattaforma (comma 3); il comma 4 rimette al capitolato la disciplina delle contestazioni nei servizi e nelle forniture; il comma 5 collega le piattaforme alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici per i flussi informativi verso ANAC. L’art. 116 regola collaudo e verifica di conformità.

Il terzo livello è quello degli allegati. L’allegato I.2 distingue i compiti del RUP comuni a tutte le fasi (art. 6), quelli dell’affidamento (art. 7) e quelli dell’esecuzione (art. 8), e contiene una clausola di chiusura che attribuisce al RUP ogni compito della fase esecutiva non espressamente assegnato ad altri soggetti. L’allegato II.14 disciplina in dettaglio le attività di DL e DEC, la contabilità, le riserve e il collaudo, e individua i contratti di servizi e forniture di particolare importanza per i quali il DEC deve essere persona diversa dal RUP (art. 114, comma 8).

La competenza residuale è il dato sistematico più rilevante. Essa significa che, nel silenzio delle norme o del contratto, la responsabilità non resta sospesa: ricade sul RUP. Ne discende, per il RUP, un interesse diretto a che capitolato e contratto ripartiscano i compiti in modo analitico.

3. Il riparto dei compiti: chi accerta, chi decide

La chiave di lettura del rapporto tra RUP e figure ausiliarie è la distinzione tra accertamento e decisione. Il DL e il DEC sono gli organi tecnici del controllo: verificano in contraddittorio, misurano, annotano, segnalano. Il RUP è l’organo che, sulla base di quegli accertamenti, adotta o propone le determinazioni che incidono sul rapporto contrattuale.

La distinzione non è solo concettuale. Quando DL o DEC rilevano un fatto e il RUP non ne trae le conseguenze, il difetto si colloca a livello decisionale; quando il RUP decide senza un accertamento tecnico documentato, il difetto è istruttorio. In entrambi i casi la determinazione è vulnerabile, ma la responsabilità si distribuisce in modo diverso.

La tabella ha valore esemplificativo: il riparto puntuale dipende dalla natura del contratto, dagli allegati I.2 e II.14 e, soprattutto nei servizi e nelle forniture, da quanto stabilito nel capitolato. Proprio qui si annida il primo snodo pratico. Nei servizi e nelle forniture, in cui il DEC può coincidere con il RUP fuori dai casi di particolare importanza, l’assenza di una figura distinta non elimina la necessità di separare, almeno nella documentazione, il momento dell’accertamento da quello della decisione.

4. Controlli effettivi e misurabili: la linea di ANAC

Negli ultimi due anni ANAC ha costruito, attraverso l’attività di vigilanza, un orientamento coerente: il controllo in esecuzione è un obbligo giuridico, e un controllo non documentato equivale, sul piano probatorio, a un controllo non svolto.

Con la delibera n. 497 del 29 ottobre 2024, adottata all’esito di una vigilanza d’ufficio sui contratti di servizi e forniture, l’Autorità ha chiesto alle stazioni appaltanti di regolare in modo più analitico i controlli già nella lex specialis e nel contratto, delimitando con chiarezza ruoli e funzioni di RUP e DEC; di dotare le strutture preposte di formazione, risorse e strumenti adeguati; di verbalizzare le verifiche indicandone esito e criteri di misurabilità; di utilizzare le piattaforme di approvvigionamento digitale anche per la gestione della fase esecutiva. L’Autorità ha escluso che il controllo possa esaurirsi nell’attestazione formale della sua avvenuta esecuzione.

La delibera n. 82 del 3 marzo 2025, relativa a un servizio comunale di manutenzione del verde, ha applicato gli stessi principi a un caso concreto. Pur riguardando un contratto regolato dal d.lgs. 50/2016, la delibera ha valore di indirizzo anche nel nuovo quadro: ha ribadito la distinzione tra il ruolo del RUP e quello del DEC, ha qualificato la documentazione delle verifiche come requisito di trasparenza e tracciabilità e ha escluso che i controlli possano essere sostituiti da interlocuzioni informali con l’esecutore.

L’atto del Presidente del 16 settembre 2025 (fasc. n. 5554/2024), relativo a un servizio di ristorazione collettiva aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, aggiunge un elemento significativo. Il sistema contrattuale era formalmente completo – capitolato, penali, controlli previsti – ma i verbali di verifica erano generici, privi di parametri oggettivi e di metodi di rilevazione; mancavano verifiche sulle migliorie offerte in gara e sul rispetto dei CAM; non vi era traccia della vigilanza del RUP sull’operato del DEC.

Da questa sequenza si ricavano tre indicazioni operative:

1. Il controllo si progetta prima della gara. Criteri, frequenze, indicatori e modalità di rilevazione vanno scritti nel capitolato: un parametro non previsto difficilmente potrà sorreggere una contestazione.
2. Le migliorie e i CAM sono oggetto di controllo come la prestazione base. Ciò che ha determinato l’aggiudicazione deve essere verificato in esecuzione, altrimenti il confronto competitivo perde significato.
3. Il RUP controlla anche il controllore. La vigilanza del RUP sull’attività del DEC e del DL deve lasciare traccia autonoma, ad esempio nella presa d’atto motivata dei verbali e nelle direttive impartite.

5. Le vicende patologiche: contestazioni, non conformità, penali, riserve

La fase esecutiva si giudica soprattutto da come vengono gestite le deviazioni dal programma. In questo ambito la qualità dell’istruttoria del RUP determina la tenuta delle sue decisioni davanti al giudice ordinario, che conosce delle controversie sull’esecuzione, e davanti alla Corte dei conti.

5.1 Contestazioni e non conformità

Nei lavori le contestazioni su aspetti tecnici e le riserve sono gestite dal direttore dei lavori secondo la disciplina dell’allegato II.14 e del capitolato. Nei servizi e nelle forniture l’art. 115, comma 4, rimette espressamente al capitolato speciale la disciplina delle contestazioni in corso di esecuzione. È un rinvio che va preso sul serio: un capitolato che si limita a prevedere genericamente «l’applicazione di penali in caso di inadempimento» lascia RUP e DEC privi di una procedura.

Una contestazione ben costruita ha almeno questi elementi: il fatto accertato, con data, luogo e modalità di rilevazione; il parametro contrattuale violato; il termine assegnato per le controdeduzioni; l’indicazione delle conseguenze possibili. Le controdeduzioni dell’esecutore vanno valutate in modo esplicito, non semplicemente acquisite: la determinazione finale deve dare conto del perché sono state accolte o respinte.

5.2 Penali

L’art. 126, comma 1, nel testo vigente, prevede penali per il ritardo nell’esecuzione, calcolate su base giornaliera tra lo 0,5 e l’1,5 per mille dell’ammontare netto contrattuale, graduate in base alle conseguenze del ritardo e con un tetto complessivo del 10 per cento. Tre profili meritano attenzione.

Il primo riguarda l’ambito: la norma disciplina le penali per ritardo. Le conseguenze di inadempimenti qualitativi devono trovare fondamento in una specifica clausola contrattuale, e la giurisprudenza di merito tende a escludere l’applicazione di penali a fattispecie non espressamente previste. Il secondo riguarda la misura: la percentuale giornaliera va fissata negli atti di gara in relazione alle conseguenze del ritardo, non scelta in sede di applicazione. Il terzo riguarda il procedimento: la penale presuppone l’accertamento del ritardo da parte del DL o del DEC, la contestazione all’esecutore e la valutazione delle sue giustificazioni; il superamento del tetto del 10 per cento è un indicatore che impone al RUP di valutare la risoluzione.

Per i contratti PNRR occorre inoltre verificare le regole speciali sopravvenute in materia di termini e penali, che possono incidere sul calcolo del ritardo.

5.3 Riserve

L’art. 115, comma 2, collega alla mancata iscrizione delle riserve nei modi e nei termini dell’allegato II.14 la decadenza dal diritto di far valere le relative pretese. La disciplina di dettaglio è nell’art. 7 dell’allegato II.14, che ha riportato nel corpo del Codice una regolazione organica analoga a quella del d.P.R. 207/2010. Restano esclusi dalle riserve gli aspetti progettuali già oggetto di verifica (art. 210).

Per il RUP la riserva non è un adempimento passivo. Il RUP riceve la relazione riservata del DL, valuta ammissibilità e fondatezza, e se ne ricorrono i presupposti attiva l’accordo bonario (art. 210 per i lavori, art. 211 per servizi e forniture). Va ricordato che le relazioni riservate del direttore dei lavori su domande e riserve sono sottratte all’accesso (art. 35, comma 4, lett. b), n. 2), mentre le determinazioni del RUP sulle riserve sono in linea di principio ostensibili: la loro motivazione deve quindi reggere da sola, senza fare affidamento sulla riservatezza degli atti istruttori.

5.4 Risoluzione

Quando l’inadempimento è grave o le penali raggiungono il tetto, il RUP è chiamato a valutare la risoluzione ai sensi dell’art. 122. La procedura richiede la contestazione formale degli addebiti, l’assegnazione di un termine per le controdeduzioni e una decisione motivata. È il momento in cui la documentazione accumulata durante l’esecuzione – verbali, ordini di servizio, contestazioni, solleciti – diventa decisiva: una risoluzione fondata su inadempimenti mai formalmente contestati è esposta a contenzioso con esiti incerti.

6. Le verbalizzazioni essenziali e la gestione digitale

Il verbale è lo strumento con cui l’attività di controllo diventa verificabile da terzi: dall’esecutore, dagli organi di controllo, dal giudice. Seguendo le indicazioni ANAC, ogni verbale di verifica dovrebbe riportare almeno la data, il soggetto che ha eseguito il controllo, il criterio o parametro applicato, il metodo di rilevazione, l’esito e le eventuali azioni correttive.

Tra questi atti, quello più spesso trascurato è la presa d’atto del RUP. È però l’unico che rende visibile la vigilanza sull’operato del DEC o del DL, che ANAC ha indicato come una delle lacune ricorrenti.

Il Codice affida questa documentazione alle piattaforme digitali. L’art. 115 prevede che direzione, controllo e contabilità – nei lavori come nei servizi e nelle forniture – si svolgano mediante le piattaforme dell’art. 25, collegate alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici per i flussi informativi verso ANAC. Il punto non è tecnologico ma giuridico: un controllo registrato in piattaforma è datato con certezza, attribuibile a un soggetto, collegato al contratto e conservato. La gestione digitale dell’esecuzione trasforma così l’obbligo di documentare in un sottoprodotto ordinario del lavoro, invece che in un adempimento aggiuntivo da recuperare a posteriori.

7. Gli errori più frequenti

La prassi e l’attività di vigilanza consentono di isolare alcuni errori ricorrenti, quasi sempre riconducibili a un difetto di impostazione più che a negligenze occasionali.

1. Capitolato muto sui controlli. Mancano indicatori, frequenze e modalità di rilevazione; in esecuzione non c’è un parametro a cui ancorare la contestazione.
2. Attestazioni di stile. Verbali e certificati di regolare esecuzione dichiarano la conformità senza indicare cosa è stato verificato e come.
3. Gestione informale delle anomalie. Problemi segnalati e risolti per telefono o per posta elettronica ordinaria, senza ordini di servizio né verbali: l’inadempimento esiste, ma non è provabile.
4. Penali applicate fuori schema. Penali per fattispecie non previste dal contratto, misure non predeterminate, mancato contraddittorio, superamento del tetto senza valutare la risoluzione.
5. Migliorie e CAM non verificati. Gli impegni che hanno deciso l’aggiudicazione non vengono controllati in esecuzione.
6. Riserve trattate come atto del DL. Il RUP non si pronuncia o si limita a rinviare alla relazione riservata, che non è ostensibile e non può surrogare la sua motivazione.
7. Confusione tra RUP e DEC. Nei casi di coincidenza, la stessa persona accerta e decide senza che i due momenti siano distinguibili negli atti; nei casi di particolare importanza, il DEC distinto non viene nominato.
8. Assenza di traccia della vigilanza del RUP. I verbali del DEC esistono, ma nulla documenta che il RUP li abbia esaminati e ne abbia tratto conseguenze.

8. Risultato, fiducia e responsabilità: conclusioni

La centralità del RUP nella fase esecutiva porta con sé un rischio di lettura: trasformare il ruolo di governo in una responsabilità tendenzialmente oggettiva per tutto ciò che accade dopo la stipula. Il Codice offre due principi per evitarlo.

Il principio del risultato (art. 1) chiede che il controllo sia orientato all’acquisizione effettiva della prestazione nei tempi, nei costi e con la qualità programmati, e il comma 4 lo assume come criterio prioritario anche per valutare la responsabilità del personale coinvolto nel ciclo di vita del contratto. Il principio della fiducia (art. 2) tutela l’autonomia decisionale del funzionario, a condizione che le scelte siano sorrette da un’istruttoria adeguata.

I due principi convergono su un punto: ciò che protegge il RUP non è il numero delle attestazioni prodotte, ma la tracciabilità di un’attività di controllo reale. Programmare i controlli già nel capitolato, documentarne gli esiti con criteri misurabili, reagire in modo tempestivo e formale alle segnalazioni di DL e DEC, motivare le decisioni nelle vicende patologiche: è questa la condotta che consente di dimostrare, a distanza di tempo, che le scelte sono state assunte con diligenza.

In questa prospettiva la gestione digitale dell’esecuzione non è un adempimento in più, ma lo strumento che rende la buona amministrazione dimostrabile.

A cura della Redazione Legale di TuttoGare PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.