IN SINTESI
Con la sentenza n. 400/2026, pubblicata l’8 ottobre 2026, il TAR Molise (Sez. I) ha chiarito che una proposta di project financing priva degli elementi progettuali minimi è non valutabile e può essere respinta. La stazione appaltante non è tenuta a chiedere al promotore modifiche o integrazioni. L’art. 193, comma 2, del D.Lgs. 36/2023, nella versione precedente al correttivo, prevede infatti una facoltà e non un obbligo. Tale facoltà presuppone un progetto già definito nei contenuti e non può servire a rifare un progetto strutturalmente lacunoso. Il TAR ha ribadito inoltre che la valutazione della proposta spetta al Consiglio comunale, non alla Giunta.
Il caso: una proposta del promotore respinta per carenze progettuali
Un operatore economico aveva presentato a un Comune una proposta di finanza di progetto ai sensi dell’art. 193 del D.Lgs. 36/2023. L’oggetto era la progettazione, costruzione e gestione dell’ampliamento di un’area cimiteriale. Dopo un periodo di inerzia dell’ente, il TAR aveva ordinato di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
La Giunta comunale ha quindi concluso negativamente la valutazione, richiamando una relazione tecnica che rilevava una “pluralità generalizzata di carenze” tali da rendere la proposta non valutabile. Tra queste mancavano il rilievo dei luoghi, le indagini conoscitive e il piano particellare di esproprio. Successivamente il Consiglio comunale ha confermato il diniego e, con atto separato, ha dichiarato fattibile e di pubblico interesse la proposta di un altro operatore, relativa a una diversa porzione della stessa area.
Il promotore escluso ha impugnato gli atti con ricorso e motivi aggiunti. Ha contestato l’incompetenza della Giunta, l’interpretazione dei requisiti del progetto, la mancata interlocuzione, i singoli rilievi tecnici, lo sviamento di potere e la disparità di trattamento rispetto all’altra proposta.
Il principio: la facoltà di chiedere modifiche non sana una proposta carente
Il TAR distingue due fasi: la scelta del promotore e la successiva gara per la concessione. La prima è, secondo la sentenza, connotata da amplissima discrezionalità amministrativa. Essa non seleziona la migliore offerta sulla base di criteri tecnici ed economici prefissati, ma valuta se esista un interesse pubblico che giustifichi l’accoglimento della proposta. In questa fase il proponente vanta una mera aspettativa, non un affidamento tutelabile (punto 18).
Sul potere di chiedere modifiche, la sentenza afferma tre cose (punto 22):
- l’art. 193, comma 2, attribuisce all’amministrazione una facoltà, non un obbligo, di invitare il promotore ad apportare le modifiche necessarie all’approvazione;
- la facoltà presuppone un impianto progettuale contenutisticamente definito, suscettibile di affinamento o di integrazione documentale puntuale;
- non può servire a colmare lacune generalizzate o strutturali, perché si tradurrebbe in una sovrapposizione dei ruoli e in una delega all’ente dell’attività di progettazione, in violazione della separazione delle funzioni tipica del partenariato pubblico-privato.
Una proposta di project financing è “non valutabile” quando mancano gli elementi minimi per apprezzare fattibilità tecnica, sostenibilità economica e rispondenza all’interesse pubblico. In tal caso il suo adeguamento richiederebbe di fatto un nuovo progetto.
Quale progetto di fattibilità serviva prima del correttivo
La sentenza applica l’art. 193 nella versione antecedente al D.Lgs. 209/2024, che ha introdotto nell’allegato I.7 l’art. 6-bis sul “progetto di fattibilità per la finanza di progetto”. Il TAR osserva che la previsione di una disciplina dedicata e meno stringente con il correttivo rivela, a contrario, che prima della riforma il progetto del promotore doveva contenere tutti gli elementi dell’art. 6 dell’allegato I.7, cioè quelli del progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) di cui all’art. 41 (punti 20.1-20.3).
Il Collegio ha ritenuto quindi legittimi i rilievi dell’ente su:
- assenza di rilievo dei luoghi e di indagini (geologia, geotecnica, idrologia, idraulica), che il promotore stesso aveva rinviato a una fase successiva;
- assenza del piano particellare di esproprio. Per le opere in variante urbanistica, l’art. 41, comma 7, fa sì che il PFTE sostituisca progetto preliminare e definitivo, e il comma 6, lett. e), richiede che consenta l’avvio dell’espropriazione, ove necessario;
- mancanza di piano di sicurezza e coordinamento e di schema di posa dei sottoservizi, con rilievi giudicati non sindacabili nel merito tecnico.
Tabella di sintesi: cosa ha deciso il TAR
| Questione | Decisione del TAR | Effetto pratico |
|---|---|---|
| Competenza sulla fattibilità | Spetta al Consiglio comunale (art. 42 TUEL); la Giunta era incompetente | Il vizio è superato dalla successiva delibera consiliare di conferma |
| Richiesta di modifiche al promotore | Facoltà, non obbligo (art. 193, c. 2, ante correttivo) | Nessun dovere di interlocuzione se la proposta è carente |
| Contenuto del progetto del promotore | Elementi dell’art. 6 all. I.7 (ante D.Lgs. 209/2024) | Proposta priva di rilievi, indagini ed esproprio non valutabile |
| Impugnazione dell’altra proposta | Inammissibile per difetto di interesse | Le proposte riguardavano aree distinte e senza pregiudizialità finanziaria |
| Spese | Compensate | Questioni ritenute peculiari e complesse |
Verifiche e controlli del RUP su una proposta di project financing non valutabile
Il RUP deve verificare la completezza degli elaborati progettuali e distinguere le carenze puntuali da quelle strutturali, documentando le ragioni dell’eventuale mancata interlocuzione con il promotore. Un percorso operativo prudente:
- Individuare la disciplina applicabile nel tempo. Verificare se la proposta ricade nell’art. 193 ante o post D.Lgs. 209/2024, perché cambia il contenuto minimo richiesto.
- Confrontare gli elaborati con l’allegato I.7. Controllare rilievi, indagini, stima dei costi, esproprio, sicurezza e sottoservizi, e annotare le carenze in una relazione istruttoria motivata.
- Qualificare le carenze. Distinguere le lacune puntuali, sanabili con integrazioni, da quelle generalizzate o strutturali che richiederebbero un nuovo progetto.
- Motivare la scelta sull’invito a modificare. Se non si attiva l’interlocuzione, esplicitare perché la proposta non è un impianto definito e perfezionabile.
- Separare interesse pubblico e fattibilità. Riconoscere l’utilità astratta dell’opera non equivale a giudicare fattibile la specifica proposta.
- Portare la decisione all’organo competente. La valutazione di fattibilità va sottoposta al Consiglio comunale, evitando delibere di Giunta.
- Trattare in modo coerente proposte concorrenti. Documentare perché eventuali altre proposte, anche sullo stesso tema, siano state valutate in modo diverso.
- Rispettare i tempi. Un’istruttoria ferma per mesi espone a ricorsi sul silenzio e a ordini di provvedere.
Errori frequenti da evitare: rinviare indagini e rilievi alla fase “definitiva”, presumere che l’ente debba chiedere integrazioni e confondere l’interesse pubblico dell’opera con la fattibilità della propria proposta.
FAQ
L’amministrazione deve sempre chiedere modifiche al promotore prima di respingere una proposta?
No. Secondo il TAR Molise (sentenza n. 400/2026), l’art. 193, comma 2, nella versione ante correttivo prevede una facoltà e non un obbligo. L’ente può quindi respingere la proposta senza interlocuzione se è carente degli elementi essenziali.
Quando una proposta di project financing è “non valutabile”?
Quando non contiene gli elementi progettuali, tecnici ed economici minimi per valutare fattibilità, sostenibilità economica e interesse pubblico. Per la sentenza è il caso in cui l’adeguamento richiederebbe di fatto la redazione di un nuovo progetto.
Quale organo comunale decide sulla fattibilità di una proposta di finanza di progetto?
Il Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 42 del D.Lgs. 267/2000, secondo l’orientamento del Consiglio di Stato richiamato dal TAR. Una delibera di Giunta è viziata da incompetenza, ma il vizio può essere superato se il Consiglio la conferma.
Il promotore ha diritto all’approvazione se la proposta è tecnicamente adeguata?
No. La presentazione di una proposta non obbliga l’amministrazione a istruirla fino all’approvazione. La P.A. conserva il potere di valutare, anche nel merito, se l’opera risponda all’interesse pubblico o se sia opportuno rinviarla o non realizzarla.
Il progetto del promotore doveva essere un PFTE completo prima del D.Lgs. 209/2024?
Secondo il TAR sì, per le proposte soggette alla disciplina ante correttivo. Doveva contenere gli elementi dell’art. 6 dell’allegato I.7, perché mancava una disciplina specifica più snella. Il correttivo ha poi introdotto l’art. 6-bis per la finanza di progetto.
Riconoscere l’interesse pubblico all’opera obbliga a ritenere fattibile la proposta?
No. Il TAR distingue l’interesse pubblico all’intervento dalla valutazione di idoneità tecnico-economica della singola proposta. Riconoscere il primo non impedisce di negare la seconda, e non integra di per sé sviamento di potere.
Si può impugnare l’approvazione di una proposta concorrente per ottenere il proprio affidamento?
Solo se l’annullamento arreca un’utilità concreta. Nel caso esaminato le due proposte riguardavano aree distinte e autonome, senza oneri finanziari a carico dell’ente. Il ricorso su quel punto è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse.
Riferimenti normativi e fonti
- TAR Molise, Sez. I, sentenza n. 400/2026: pubblicata l’8 ottobre 2026, sulla non valutabilità delle proposte di project financing prive degli elementi progettuali minimi.
- Art. 193 D.Lgs. 36/2023: finanza di progetto, nella versione ante D.Lgs. 209/2024, in particolare il comma 2 sulla facoltà di richiedere modifiche.
- Art. 41 D.Lgs. 36/2023 e allegato I.7: art. 6 (PFTE) e art. 6-bis (progetto di fattibilità per la finanza di progetto), introdotto dal D.Lgs. 209/2024.
- Art. 42 D.Lgs. 267/2000: competenze del Consiglio comunale.
- Consiglio di Stato, Sez. V, sentenze n. 5063/2025, n. 7717/2024 e n. 9298/2023: sulla competenza consiliare.
- Consiglio di Stato, Sez. V, n. 10758/2023 e n. 1005/2020; Sez. III, n. 8072/2022: sulla discrezionalità nella scelta del promotore e sulla mera aspettativa del proponente.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Molise, Sezione Prima, sentenza n. 400/2026 (R.G. n. 285/2025), pubblicata l’8 ottobre 2026.