IN SINTESI
Con la sentenza n. 14462/2026 (pubblicata il 31/08/2026), il TAR Lazio, Sezione Quarta Ter, ha stabilito che la proroga tecnica onerosa delle concessioni per la gestione della rete telematica del gioco con apparecchi AWP e VLT è legittima. L’Amministrazione concedente non è tenuta ad avviare procedimenti di riequilibrio economico-finanziario né a consentire adesioni parziali alla proroga. Il TAR si fonda sulla pronuncia della Corte di Giustizia UE sul rinvio pregiudiziale, sulla giurisprudenza costituzionale e sull’inapplicabilità dell’art. 9 del d.lgs. 36/2023 a una fase di proroga. L’onerosità è considerata proporzionata e coerente con finalità pubbliche.
Il caso: due proroghe tecniche onerose contestate da un concessionario
Un concessionario di rete per il gioco lecito (apparecchi AWP e VLT), affidatario nel 2013 a seguito di una procedura del 2011, ha impugnato davanti al TAR Lazio gli atti dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM). Gli atti applicavano due proroghe tecniche a pagamento disposte dal legislatore:
- la prima, fino al 31 dicembre 2024, prevista dall’art. 1, comma 124, lett. b), della legge n. 197/2022, con maggiorazione del 15% dei corrispettivi una tantum per nullaosta AWP e diritti VLT;
- la seconda, fino al 31 dicembre 2026, prevista dall’art. 1, comma 96, lett. c), della legge n. 207/2024. Ha ridefinito gli oneri (120 euro per apparecchio AWP, 4.000 euro per diritto VLT) e ha introdotto l’obbligo di prestare garanzie adeguate.
Il concessionario lamentava l’alterazione dell’equilibrio economico-finanziario per sopravvenienze (pandemia, aumenti del prelievo erariale, nuovi prelievi sulle vincite). Chiedeva la disapplicazione delle norme sulla proroga, la rinegoziazione e la possibilità di aderire riducendo il numero di diritti VLT. Sollevava inoltre questioni di compatibilità con il diritto UE e di costituzionalità. Il giudizio era stato sospeso in attesa della Corte di Giustizia UE, il cui provvedimento è del gennaio 2026. L’udienza di discussione si è tenuta il 21 aprile 2026.
Il principio di diritto sulla proroga tecnica onerosa delle concessioni
La proroga tecnica onerosa delle concessioni è legittima: l’amministrazione che applica pedissequamente la legge non ha poteri di rinegoziazione né di adesione parziale.
Nessun obbligo di rinegoziare secondo la Corte di Giustizia UE
Il TAR richiama la Corte di Giustizia UE (rinvio pregiudiziale del TAR Lazio, Sezione Seconda). Gli artt. 5 e 43 della direttiva 2014/23/UE non impongono che l’amministrazione abbia il potere discrezionale di avviare, su istanza, un procedimento di modifica della concessione a fronte di eventi imprevedibili. Il TAR sottolinea che il diritto UE non può esigere ciò che non osta a vietare al legislatore nazionale (punto 2.1).
Gli artt. 49 e 56 TFUE, inoltre, non si applicano alle concessioni aggiudicate prima dell’entrata in vigore della direttiva e del termine di recepimento, e prorogate da una legge successiva (punto 2.3).
L’art. 9 del d.lgs. 36/2023 non si applica alla proroga
Il diritto alla rinegoziazione in buona fede ex art. 9 riguarda sopravvenienze che alterano in modo rilevante l’equilibrio originario durante la durata della concessione. Secondo il TAR, le proroghe non hanno di per sé alterato l’equilibrio, perché hanno esteso un rapporto che resta remunerativo. Il giudice ha inoltre rilevato che:
- le sopravvenienze normative erano prevedibili per un operatore diligente in un settore soggetto a continui interventi regolatori;
- durante la pandemia il concessionario ha beneficiato di misure mirate, tra cui la sospensione della base imponibile forfetaria del PREU e il rinvio degli adempimenti;
- l’adesione alla seconda proroga è avvenuta tacitamente, e questo implica una valutazione di convenienza economica.
Richiamando la Corte costituzionale (sent. n. 49/2021), il TAR afferma che il concessionario uscente non può contestare la maggiore onerosità in cambio del vantaggio di proseguire senza l’alea di una futura gara.
Definizione: cos’è la proroga tecnica onerosa
La proroga tecnica onerosa è l’estensione temporale di una concessione scaduta, disposta dal legislatore, subordinata al pagamento di maggiori oneri da parte del concessionario. Garantisce la continuità del servizio e del gettito in attesa di una nuova gara. Il concessionario può aderirvi o meno, ma non può modularne il contenuto se la legge non lo prevede.
Il rischio operativo è la possibilità che, in condizioni normali, il concessionario non recuperi gli investimenti e i costi di gestione (art. 5 della direttiva 2014/23/UE). Resta in capo al concessionario anche durante la proroga.
Tabella di sintesi delle censure e delle risposte del TAR
Il quadro seguente riepiloga i motivi principali e l’esito.
| Censura | Esito | Ragione principale |
|---|---|---|
| Obbligo di riequilibrio economico-finanziario | Respinta | CGUE: nessun potere discrezionale richiesto; art. 9 d.lgs. 36/2023 non applicabile |
| Violazione artt. 49 e 56 TFUE | Respinta | Non applicabili a concessioni prorogate dopo il recepimento |
| Difetto di motivazione e affidamento | Respinta | ADM applica la legge; nessun affidamento tutelabile |
| Onerosità e proporzionalità | Respinta | Finalità plurime; costi non insostenibili |
| Adesione parziale (diritti VLT) | Respinta | La legge non la prevede |
| Questioni di costituzionalità | Manifestamente infondate | Cfr. Corte cost. n. 49/2021 |
| Risarcimento | Respinta | Atti legittimi |
Verifiche e controlli del RUP sulla proroga tecnica onerosa delle concessioni
Per stazioni appaltanti e concedenti, la decisione suggerisce questa sequenza di controlli:
- Individuare la base normativa della proroga: se è disposta dalla legge, la discrezionalità è assente e l’atto è meramente applicativo.
- Motivare per relationem richiamando le norme applicate, senza costruire valutazioni discrezionali non previste.
- Verificare le condizioni di adesione (termini, silenzio-assenso, garanzie) e comunicarle con chiarezza ai concessionari.
- Respingere le richieste di adesione parziale o di modifica se la norma non le contempla, indicando il fondamento di legge.
- Distinguere tra proroga e modifica durante l’esecuzione: l’art. 9 del d.lgs. 36/2023 opera nella durata originaria.
- Documentare la tracciabilità degli atti, delle comunicazioni e delle garanzie acquisite.
- Evitare errori frequenti: aprire procedimenti di riequilibrio non dovuti, omettere il richiamo normativo, applicare la proroga in modo difforme dalla legge.
FAQ
La proroga tecnica onerosa delle concessioni è legittima?
Sì, secondo il TAR Lazio (sent. n. 14462/2026) lo è, perché perseguiva finalità di continuità del servizio, riorganizzazione del settore e tutela della salute, non solo di gettito. È coerente con la giurisprudenza costituzionale che ammette adeguamenti onerosi dei costi.
L’amministrazione deve rinegoziare la concessione dopo eventi imprevedibili?
No, non necessariamente. La Corte di Giustizia UE ha chiarito che gli artt. 5 e 43 della direttiva 2014/23/UE non impongono un potere discrezionale di avviare procedimenti di modifica su istanza dell’interessato. Il legislatore nazionale può escluderlo.
L’art. 9 del d.lgs. 36/2023 si applica alle proroghe tecniche?
Secondo il TAR no. La norma tutela l’equilibrio originario contro sopravvenienze straordinarie durante l’esecuzione. Una proroga onerosa che lascia il rapporto remunerativo non altera in modo rilevante tale equilibrio.
Il concessionario può aderire solo in parte alla proroga?
Non se la legge non lo prevede. Il TAR ha ritenuto conforme alla norma l’interpretazione dell’amministrazione che non consentiva di rinunciare a parte dei diritti detenuti. Mancava qualunque potere discrezionale di modifica.
Il concessionario può invocare il legittimo affidamento contro l’onerosità della proroga?
In genere no. Il TAR ha escluso un affidamento tutelabile sulla scelta, solo eventuale, del legislatore di prorogare gratuitamente. Mancano comportamenti che generino un’apparenza giuridica, una utilità acquisita in buona fede e la stabilità del vantaggio.
Gli artt. 49 e 56 TFUE si applicano alle concessioni prorogate per legge?
Non nel caso esaminato. Secondo la Corte di Giustizia UE non si applicano alle concessioni aggiudicate prima dell’entrata in vigore della direttiva e del termine di recepimento e prorogate da una legge successiva.
La pandemia giustifica la revisione di una concessione prorogata?
Non automaticamente. Il TAR ha valutato che la concessione non garantiva volumi minimi, e che erano state previste misure di sostegno specifiche. La rilevanza va valutata complessivamente, anche alla luce del recupero di redditività consentito dalla proroga.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- TAR Lazio, Sez. Quarta Ter, sentenza n. 14462/2026, pubblicata il 31/08/2026 (udienza del 21/04/2026)
- Corte di Giustizia UE, provvedimento sul rinvio pregiudiziale del TAR Lazio, gennaio 2026
- Corte di Giustizia UE, 20 marzo 2025, cause riunite da C-728/22 a C-730/22 (concessioni Bingo)
- Corte costituzionale, sentenza n. 49/2021
- Direttiva 2014/23/UE, artt. 5 e 43
- D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 9
- Legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, commi 123-124, lett. b)
- Legge 30 dicembre 2024, n. 207, art. 1, comma 96, lett. c)
- Artt. 49 e 56 TFUE
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Lazio, Sezione Quarta Ter, sentenza n. 14462/2026 (R.G. n. 10382/2023), pubblicata il 31/08/2026.