IN SINTESI
Con la sentenza n. 5490/2026, pubblicata il 2 ottobre 2026, il TAR Campania, Sezione Prima, ha stabilito che la commistione tra offerta tecnica ed economica non comporta automaticamente l’esclusione. Il divieto è relativo: occorre verificare se il dato economico inserito nella relazione tecnica consenta alla commissione di ricostruire o intuire l’offerta economica. Nel caso esaminato, un plafond annuo di 10.000 euro per servizi di verifica e certificazione, a fronte di un accordo quadro da oltre 4 milioni di euro, è stato ritenuto marginale e non idoneo a rivelare il ribasso offerto. Il ricorso è stato respinto.
Il caso: un plafond annuo inserito nella relazione tecnica
La controversia nasce da un accordo quadro con unico operatore economico, suddiviso in lotti, per lavori edili e impiantistici presso gli edifici di un ateneo statale. Un concorrente non aggiudicatario ha impugnato l’aggiudicazione di un lotto, sostenendo che il raggruppamento vincitore andasse escluso.
Nella relazione tecnica l’aggiudicatario aveva offerto, come servizio accessorio migliorativo, un plafond economico annuo di 10.000 euro per verifiche e certificazioni sugli impianti, da attivare su richiesta della stazione appaltante. Secondo il ricorrente, quell’indicazione violava la clausola del disciplinare che vieta di inserire dati dell’offerta economica in sezioni diverse, a pena di esclusione. Per il ricorrente bastava il rischio di anticipata conoscenza della convenienza economica delle migliorie per alterare la parità di trattamento.
Il ricorrente contestava anche un chiarimento della stazione appaltante e, in via subordinata, la stessa legge di gara se interpretata nel senso di consentire elementi economici nell’offerta tecnica.
Il principio: la commistione tra offerta tecnica ed economica va valutata in concreto
Il Collegio ha ricordato che il divieto non opera in modo automatico. Secondo la sentenza, esso “non opera in senso meramente meccanico e formalistico”: non può sanzionare con l’esclusione qualsiasi minima interferenza tra aspetto tecnico ed economico.
Il divieto di commistione ha natura relativa e si apprezza caso per caso. Il giudice verifica se l’anticipata conoscenza di un elemento economico possa, anche solo potenzialmente, influenzare la valutazione della commissione. In altre parole, se consenta di intuire il contenuto dell’offerta economica nella sua interezza o nei suoi aspetti economicamente significativi.
La sentenza richiama il principio di tassatività delle cause di esclusione previsto dal Codice dei contratti pubblici. Un’esclusione non può fondarsi sul solo rinvenimento di dati economici nell’offerta tecnica, senza dimostrare la loro concreta attitudine a condizionare l’organo valutativo.
Quando un elemento economico può stare nell’offerta tecnica
Il TAR richiama l’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui l’offerta tecnica può contenere singoli elementi economici necessari a rappresentare le soluzioni realizzative. Ciò vale in tre ipotesi:
- si tratta di elementi che non fanno parte dell’offerta economica, come i prezzi a base di gara, i listini ufficiali o i prezzi di mercato;
- sono “elementi isolati e del tutto marginali dell’offerta economica che non consentano in alcun modo di ricostruire la complessiva offerta economica”;
- consistono nell’assunzione di costi per prestazioni diverse da quelle apprezzate nell’offerta economica.
Che cos’è il plafond e perché non rivelava l’offerta economica
Il plafond annuale è una disponibilità massima di spesa destinata a una pluralità di verifiche e certificazioni attivabili su richiesta. La legge di gara lo prevedeva per gli impianti già nella disponibilità dell’ateneo, con attività non predeterminabili per numero, tipologia e complessità.
Per il TAR si tratta di un parametro descrittivo e dimensionale di un servizio migliorativo, non di una componente del ribasso o del prezzo dell’appalto. La sua funzione è rendere misurabile l’estensione dell’impegno assunto dal concorrente.
Il Collegio ha poi spiegato perché non vi fosse alcuna anticipazione dell’offerta economica:
- l’indicazione non permetteva di ricostruire il ribasso unico percentuale del 22,05% offerto nella distinta offerta economica, né il prezzo complessivo;
- il dato non coincideva con i costi della sicurezza, i costi della manodopera o altre voci significative;
- non incideva sull’elenco prezzi né sul corrispettivo delle lavorazioni;
- il ricorrente non aveva indicato quale elemento dell’offerta economica sarebbe stato concretamente anticipato;
- il valore era irrisorio: 10.000 euro annui a fronte di un importo massimo dell’accordo quadro del lotto pari a 4.266.129,03 euro.
Il peso dei chiarimenti della stazione appaltante
Il ricorrente sosteneva che un chiarimento avesse vietato di quantificare il plafond in euro. Il TAR ha escluso questa lettura: il chiarimento diceva solo che la quantificazione non doveva necessariamente avvenire con un controvalore economico, e che la proposta poteva essere descritta anche qualitativamente e quantitativamente.
Un chiarimento che rende “non necessaria” un’indicazione non equivale a vietarla. La lettura è coerente con il disciplinare, che consentiva di evidenziare le certificazioni rilasciabili e di quantificare l’eventuale plafond annuale per i servizi certificativi di terzi.
Per lo stesso motivo è stata respinta la censura subordinata (punto 10): la legge di gara non ha mai permesso di inserire l’offerta economica nella busta tecnica. Ha solo consentito di descrivere e quantificare un servizio accessorio tecnico-migliorativo, senza alcuna incidenza sul ribasso o sul prezzo contrattuale.
Quadro di sintesi: cosa ha pesato nella decisione
La tabella riassume i fattori che il TAR ha considerato per escludere la commistione.
| Elemento | Nel caso esaminato | Rilevanza |
|---|---|---|
| Natura del dato | Parametro dimensionale di un servizio accessorio | Non è una voce di prezzo |
| Ricostruibilità del ribasso | Impossibile ricavare il 22,05% | Nessuna anticipazione dell’offerta economica |
| Peso economico | 10.000 euro annui su oltre 4 milioni | Marginalità del dato |
| Chiarimento di gara | Quantificazione non necessaria, ma non vietata | Nessuna violazione della legge di gara |
| Esito | Ricorso respinto, spese compensate | Nessuna esclusione |
Verifiche e controlli del RUP sulla commistione tra offerta tecnica ed economica
Il caso offre una traccia pratica per RUP e commissioni. Una volta rilevato un dato economico nell’offerta tecnica, conviene procedere così:
- Individuare la natura del dato. Stabilire se è un prezzo, un costo, un valore di listino o un parametro dimensionale di una miglioria.
- Verificare la ricostruibilità. Accertare se, con operazioni aritmetiche, si possa risalire al ribasso, ai costi della manodopera, ai costi della sicurezza o ad altre voci dell’offerta economica.
- Misurare il peso economico. Confrontare il valore con l’importo complessivo dell’appalto o dell’accordo quadro.
- Leggere la legge di gara per intero. Controllare disciplinare, capitolato e criteri motivazionali: se un sub-criterio ammette la quantificazione di un servizio, il dato può essere legittimo.
- Coordinare i chiarimenti con il disciplinare. Verificare che le risposte ai quesiti non vengano lette come divieti o autorizzazioni che il testo non contiene.
- Motivare l’eventuale esclusione. Se si esclude, documentare la concreta attitudine del dato a condizionare la commissione, per non violare la tassatività delle cause di esclusione.
- Prevenire a monte. Formulare criteri e quesiti in modo chiaro su cosa può essere quantificato nell’offerta tecnica, riducendo il rischio di contenzioso.
Errori frequenti: escludere per automatismo ogni dato economico trovato nella busta tecnica; non motivare l’idoneità del dato a rivelare l’offerta; interpretare in modo isolato un chiarimento. Dal lato degli operatori, l’errore tipico è inserire importi senza verificare che non permettano di ricostruire il prezzo.
FAQ
La presenza di un importo nell’offerta tecnica comporta sempre l’esclusione dalla gara?
No. Secondo il TAR Campania, il divieto di commistione ha natura relativa e va valutato nel caso concreto. L’esclusione è giustificata solo se l’importo consente alla commissione di intuire, anche in via potenziale, il contenuto dell’offerta economica o i suoi aspetti significativi. Un dato isolato e marginale, che non permette di ricostruire il ribasso, non basta a escludere il concorrente.
Quando un elemento economico può essere inserito nella relazione tecnica?
Può esservi inserito quando serve a rappresentare le soluzioni realizzative proposte e non rivela l’offerta economica. Rientrano i prezzi a base di gara, i listini ufficiali e i costi di mercato, gli elementi isolati e marginali non idonei a ricostruire il prezzo, e i costi di prestazioni diverse da quelle valutate nell’offerta economica. Resta decisiva l’assenza di attitudine a condizionare la commissione.
Che cos’è un plafond annuo nelle migliorie dell’offerta tecnica?
È una disponibilità massima di spesa offerta dal concorrente per attività accessorie, da attivare su richiesta della stazione appaltante, come verifiche e certificazioni sugli impianti. Per il TAR è un parametro descrittivo e dimensionale che misura l’estensione dell’impegno migliorativo. Non è una componente del ribasso né del prezzo contrattuale e non determina il corrispettivo delle lavorazioni.
Un chiarimento della stazione appaltante può vietare di indicare importi nell’offerta tecnica?
Un chiarimento può precisare la legge di gara, ma va letto in coerenza con il disciplinare e secondo il suo tenore letterale. Nel caso deciso, l’espressione “non necessariamente” non vietava di indicare il valore monetario del plafond. Rendeva soltanto facoltativa la quantificazione, che poteva essere sostituita da una descrizione qualitativa e quantitativa dei servizi.
Il rischio astratto di condizionare la commissione basta per escludere un concorrente?
No. Il ricorrente sosteneva che bastasse il rischio di anticipata conoscenza della convenienza economica, ma il TAR ha richiesto la concreta attitudine del dato a influenzare la valutazione. Senza questa dimostrazione l’esclusione introdurrebbe una causa non prevista dalla legge, in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione.
Come può il RUP ridurre il rischio di contenzioso sulla commistione tra offerta tecnica ed economica?
Il RUP può definire con chiarezza, nella legge di gara, quali elementi si possono quantificare nell’offerta tecnica e quali no. Deve poi coordinare i chiarimenti con il disciplinare e, in fase di valutazione, verificare natura, ricostruibilità e peso economico del dato. Una motivazione puntuale, fondata su questi criteri, riduce il rischio di annullamento.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- TAR Campania, Sez. I, sentenza n. 5490/2026, pubblicata il 2 ottobre 2026 (procedimento ex art. 60 c.p.a.): il divieto di commistione si valuta in concreto e un plafond marginale non comporta esclusione.
- Principio di tassatività delle cause di esclusione, Codice dei contratti pubblici (D.lgs. n. 36/2023): richiamato dalla sentenza come limite alle esclusioni non previste.
- Accordo quadro con unico operatore economico, art. 59 D.lgs. n. 36/2023: istituto su cui si fondava la procedura.
- Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1834/2026, n. 2980/2026 e n. 3725/2022, e Sez. III, n. 4284/2018: precedenti citati dal TAR sulla natura relativa del divieto.
- Principio di separazione e segretezza delle offerte: la legge di gara ne ha rispettato la piena conformità.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Campania, Sezione Prima, sentenza n. 5490/2026, pubblicata il 2 ottobre 2026 (camera di consiglio del 9 settembre 2026).