IN SINTESI
Con la sentenza n. 6126/2026, pubblicata il 28 luglio 2026, il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, chiarisce che le migliorie dell’offerta tecnica sono legittime quando rendono il progetto più rispondente alle esigenze della stazione appaltante senza alterarne i caratteri essenziali. La valutazione spetta alla commissione e il giudice può censurarla solo in presenza di manifesta illogicità. Il Collegio ribadisce inoltre che indicare un “nuovo prezzo” dove il disciplinare lo vieta costituisce una dichiarazione negoziale, non un errore materiale, e giustifica l’esclusione.
Il caso: gara di lavori da oltre 135 milioni di euro
La procedura riguardava la costruzione di un tratto stradale con viadotti e gallerie, per un importo di oltre 135 milioni di euro, aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il raggruppamento secondo classificato era stato escluso perché aveva inserito, nell’allegato delle categorie e forniture, un nuovo prezzo di 200.000 euro per il sistema di pesatura dinamica, voce per la quale il disciplinare non ammetteva nuovi prezzi (punti 2 e 18 della sentenza).
Il TAR aveva annullato l’esclusione, ritenendo possibile un errore materiale sanabile con il soccorso procedimentale. Aveva poi annullato anche l’aggiudicazione, per l’erronea valutazione di due sub-criteri legati ai siti di cava e deposito.
Il raggruppamento escluso ha proposto appello per contestare le migliorie dell’aggiudicatario e i punteggi. L’aggiudicatario ha risposto con appello incidentale (punti 5-9).
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e accolto quello incidentale. Per l’effetto ha respinto il ricorso di primo grado e ha condannato l’appellante principale alle spese: 4.000 euro in favore della stazione appaltante e 4.000 euro in favore dell’aggiudicatario.
Migliorie dell’offerta tecnica e varianti: dove passa il confine
La miglioria è una proposta che rende il progetto più aderente alle esigenze dell’amministrazione senza alterare le prestazioni essenziali richieste.
La variante inammissibile è invece una diversa ideazione dell’oggetto del contratto, alternativa al disegno progettuale originario (punto 14.4, lett. a.1).
Nel caso specifico l’aggiudicatario aveva proposto, per il primo impalcato di un viadotto, il “varo dal basso” al posto del “varo a spinta” previsto in progetto.
L’appellante sosteneva che la modifica fosse vietata e irrealizzabile. Il Collegio ha osservato che:
- la lex specialis non vietava quella modalità costruttiva;
- la scelta non modificava l’aspetto architettonico, l’assetto strutturale, la scansione delle campate, lo schema statico e la tipologia di impalcato;
- la proposta rientrava nel criterio sul cronoprogramma dei lavori, relativo allo studio delle fasi di lavorazione, e non in quello sulle soluzioni tecniche, che aveva un perimetro limitato ad ambiti specifici;
- l’asserita irrealizzabilità era priva di prova (punto 14.4, lett. a.1-a.7).
La qualificazione di una proposta come miglioria o variante spetta alla commissione giudicatrice, che dispone di un ampio margine di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per macroscopici errori di fatto, illogicità o irragionevolezza manifesta.
Costi, calcoli e fasce di rispetto
Il Consiglio di Stato ha escluso anche altri profili di esclusione dell’offerta migliorativa:
- per il criterio sul cronoprogramma dovevano essere allegati solo elaborati descrittivi, cronoprogramma ed eventuali schede tecniche, senza obbligo di stima dei costi o calcoli strutturali (punto 14.5);
- le uniche cause di esclusione previste dal disciplinare riguardavano modifiche di tracciato, localizzazione e ingombro massimo dell’opera;
- un eventuale sconfinamento temporaneo delle aree di cantiere non costituisce causa di esclusione, perché l’occupazione temporanea è ammessa dall’art. 49 del d.P.R. 327/2001 (punto 14.5.1).
Discrezionalità tecnica: il sindacato è pieno ma non sostitutivo
La valutazione delle offerte tecniche tramite giudizi e punteggi è espressione di discrezionalità tecnica e resta insindacabile, salvo manifesta illogicità (punto 13, lett. a).
Il controllo del giudice amministrativo è “pieno, penetrante, effettivo, ma non sostitutivo”: può ripercorrere il ragionamento dell’amministrazione e verificarne ragionevolezza, logicità e coerenza, ma non può imporre un proprio sistema valutativo (punto 13, lett. g).
Le censure che si riducono a una contestazione dei punteggi non bastano. Chi sostiene che la propria offerta meritasse più punti chiede di fatto al giudice di sostituire la scelta dell’amministrazione con una ritenuta migliore, ed è esattamente ciò che la Sezione ha escluso (punto 14.6.1).
Verificazione e consulenza tecnica d’ufficio
L’appellante aveva chiesto una verificazione (art. 66 c.p.a.) o una consulenza tecnica d’ufficio (art. 67 c.p.a.).
Per il Collegio la richiesta, motivata dall'”estrema complessità tecnica” delle questioni, ammette che l’impianto delle censure è un sindacato sostitutivo (punto 14.1).
Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che:
- la c.t.u. è una facoltà del giudice e non un obbligo;
- non può supplire a un’istruttoria lacunosa di parte né all’assenza di vizi specificamente dedotti;
- se l’amministrazione ha omesso ogni valutazione tecnica, l’atto si annulla per difetto di motivazione, senza colmare la lacuna con una consulenza (punto 14.2).
Non è stata accolta nemmeno l’istanza di rinvio per attendere la progettazione esecutiva, perché quelle vicende sono irrilevanti ai fini della decisione (punto 12).
Il “nuovo prezzo” vietato: esclusione senza soccorso
Il punto più rilevante per gli operatori economici riguarda l’offerta economica.
Inserire un nuovo prezzo per una voce per la quale il disciplinare non lo consente non è un errore materiale sanabile, ma “una inequivoca dichiarazione negoziale” in contrasto con la lex specialis, che incide sull’importo complessivo dell’offerta (punto 18.1).
Il giudice di primo grado aveva valorizzato altri documenti dell’offerta per ricondurre l’indicazione a un refuso e invocato i principi di risultato, fiducia e leale collaborazione.
Il Consiglio di Stato ha riformato la decisione: la coerenza documentale non trasforma un valore economico dichiarato in una svista.
Per la Sezione bastava questo motivo ad accogliere l’appello incidentale.
I siti di cava e deposito
Il Collegio ha esaminato per completezza anche i punteggi su due sub-criteri ambientali, annullati dal TAR per presunto difetto di istruttoria:
- il sito offerto dall’aggiudicatario non coincideva con quello previsto a base di gara e la commissione ne aveva valutato l’ubicazione (punti 19.2-19.3);
- sulla capacità di un sito di conferimento non era richiesta alcuna istruttoria: la commissione doveva assegnare un punteggio e non aveva attribuito il massimo (punto 19.5);
- non emergeva alcuna prova di illogicità nel punteggio di 4,808 su 8 per la mitigazione degli impatti (punto 19.7).
Tabella di sintesi: primo grado e Consiglio di Stato a confronto
La tabella riassume i principali capi della controversia e l’esito in appello.
| Tema | TAR | Consiglio di Stato |
|---|---|---|
| Nuovo prezzo non ammesso | Errore materiale, soccorso possibile | Dichiarazione negoziale, esclusione legittima |
| Varo dal basso del viadotto | Miglioria ammessa | Miglioria ammessa, valutazione riservata alla commissione |
| Punteggi su cave e mitigazione | Difetto di istruttoria | Nessun difetto, punteggi non illogici |
| c.t.u. o verificazione | Non esaminata | Non ammessa: non può supplire alle lacune di parte |
Verifiche e controlli del RUP sulle migliorie dell’offerta tecnica
Le indicazioni operative che si ricavano dalla pronuncia, per stazioni appaltanti e RUP, sono queste:
- Definire con precisione gli ambiti migliorabili. Il disciplinare deve indicare per ogni criterio cosa può essere proposto e cosa è vincolato al progetto a base di gara, evitando sovrapposizioni tra criteri, ad esempio tra soluzioni tecniche e cronoprogramma.
- Elencare le cause di esclusione. Sono tali solo quelle espressamente previste, come le modifiche di tracciato, localizzazione e ingombro dell’opera.
- Specificare la documentazione richiesta per ciascuna proposta, distinguendo gli elaborati descrittivi da stime dei costi e calcoli, che non vanno pretesi se la lex specialis non li prevede.
- Verbalizzare il ragionamento della commissione sulla riconducibilità delle proposte alle migliorie, così da reggere un sindacato di logicità.
- Controllare i modelli di offerta economica, verificando che nuovi prezzi o voci non ammesse siano individuati in fase di ammissione e non lasciati al soccorso.
- Attribuire i punteggi senza riaprire l’istruttoria quando la documentazione consente già la valutazione, motivando la differenza rispetto al massimo.
Per gli operatori economici gli errori da evitare sono tre: compilare allegati economici in difformità dal disciplinare, presentare come miglioria ciò che altera il disegno progettuale e affidare il ricorso alla sola contestazione dei punteggi, senza dimostrare l’illogicità manifesta.
FAQ
Che cosa sono le migliorie dell’offerta tecnica in una gara d’appalto?
Sono proposte con cui il concorrente rende il progetto a base di gara più rispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza alterarne i caratteri essenziali. Si distinguono dalle varianti, che propongono una diversa ideazione dell’oggetto del contratto. Sono ammesse nei limiti e nelle forme stabiliti dalla lex specialis e vengono valutate dalla commissione giudicatrice.
Quando una miglioria diventa una variante inammissibile?
Quando si traduce in un’ideazione dell’opera alternativa al disegno originario, ne stravolge l’impianto o incide su elementi che la lex specialis dichiara non modificabili. Nella sentenza n. 6126/2026 non è stata ritenuta tale una diversa modalità costruttiva che lasciava invariati aspetto architettonico, assetto strutturale, scansione delle campate, schema statico e tipologia d’impalcato.
Il giudice amministrativo può rivalutare i punteggi dell’offerta tecnica?
No, non può sostituire la propria valutazione a quella della commissione. Il suo sindacato è pieno ma non sostitutivo: può verificare ragionevolezza, logicità e coerenza dell’iter seguito, ma deve fermarsi se il risultato è uno di quelli consentiti dall’opinabilità della valutazione tecnica. Contestare soltanto i punteggi non è sufficiente.
Un nuovo prezzo in un’offerta che non lo ammette si può correggere con il soccorso procedimentale?
Secondo la sentenza n. 6126/2026, no, quando l’indicazione è chiara e incide sull’importo complessivo dell’offerta. Il Consiglio di Stato la qualifica come dichiarazione negoziale in contrasto con il disciplinare, non come errore materiale. L’esclusione dell’operatore è quindi legittima.
Quando il giudice può disporre una consulenza tecnica d’ufficio negli appalti?
Quando serve accertare fatti o acquisire valutazioni che richiedono competenze tecniche particolari e la consulenza è indispensabile. Resta una facoltà del giudice: non può servire a colmare l’onere di allegazione della parte né a sostituirsi all’amministrazione che non ha compiuto valutazioni tecniche, caso in cui l’atto va annullato per difetto di motivazione.
Lo sconfinamento temporaneo delle aree di cantiere comporta l’esclusione dell’offerta?
Non necessariamente. Nel caso esaminato le uniche cause di esclusione previste dal disciplinare riguardavano modifiche di tracciato, localizzazione e ingombro dell’opera. L’occupazione temporanea di aree necessarie ai lavori è ammessa dall’art. 49 del d.P.R. 327/2001, e un eventuale sconfinamento temporaneo non è quindi motivo di esclusione.
L’esecuzione di una sentenza di primo grado comporta acquiescenza dell’appellante?
No. Quando l’amministrazione si adegua a una pronuncia non sospesa solo perché obbligata a eseguirla, la parte soccombente non perde l’interesse a impugnare. Il Consiglio di Stato ha richiamato questo principio per respingere le eccezioni di inammissibilità dell’appello incidentale (punto 16.1).
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 6126/2026, pubblicata il 28 luglio 2026 (R.G. n. 6862/2025), che riforma la sentenza del TAR Calabria, Sez. II, n. 861/2025.
- Discrezionalità tecnica e sindacato non sostitutivo: richiami a Cons. Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7931; Sez. V, 23 ottobre 2025, n. 8226; Sez. V, 27 maggio 2026, n. 4294 (data riportata dalla fonte, successiva all’udienza del 23 aprile 2026: dato non verificabile in questa sede, si raccomanda controllo su fonte ufficiale prima della pubblicazione).
- Appello incidentale autonomo e ottemperanza: richiami a Cons. Stato, Sez. V, 14 gennaio 2022, n. 258; Sez. VII, 30 agosto 2023, n. 8083; Sez. III, n. 5871/2013.
- Verificazione e c.t.u.: artt. 66 e 67 del Codice del processo amministrativo.
- Occupazione temporanea di aree: art. 49 del d.P.R. 327/2001.
- Principi di risultato, fiducia, trasparenza e buon andamento: d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), richiamati dal TAR nella decisione riformata.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 6126/2026 (R.G. n. 6862/2025), pubblicata il 28/07/2026, udienza del 23 aprile 2026.