IN SINTESI
Con la sentenza n. 3403/2026 (TAR Lombardia, Sezione Quarta, pubblicata il 26 giugno 2026) il giudice amministrativo ha chiarito che la giurisdizione sul collaudo di opere pubbliche non spetta al TAR, ma al giudice ordinario. Lo stesso vale per l’escussione della garanzia definitiva. Entrambe le questioni attengono alla fase esecutiva del contratto, priva di poteri autoritativi e governata da diritti soggettivi. Il ricorso presentato da un appaltatore contro l’approvazione del collaudo e contro la richiesta di incasso della garanzia è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario nei termini dell’art. 11, comma 2, c.p.a.
La giurisdizione sul collaudo di opere pubbliche appartiene al giudice ordinario
Il principio affermato dal TAR è netto: le controversie sulle risultanze del collaudo rientrano nella fase di esecuzione del contratto. Questa fase si fonda su un rapporto paritetico e non autoritativo, disciplinato dal diritto privato. La stazione appaltante, quando approva il collaudo o il conto finale, non esercita un potere pubblicistico, ma gestisce il contratto come controparte.
Questo significa che la giurisdizione sul collaudo di opere pubbliche segue la natura della situazione giuridica. L’appaltatore che contesta le riserve respinte, la contabilità finale o il quadro economico a collaudo fa valere diritti soggettivi di natura patrimoniale. Sono questioni da portare davanti al giudice ordinario, non davanti al TAR.
Il caso esaminato dal TAR
Una stazione appaltante, ente lombardo per l’edilizia residenziale, aveva aggiudicato a un’impresa un lotto di lavori. L’appalto comprendeva progettazione esecutiva e interventi di riqualificazione energetica dei fabbricati. Dopo il collaudo tecnico-amministrativo, la stazione appaltante ha adottato un provvedimento con cui:
- ammetteva il certificato di collaudo ai sensi dell’art. 234, comma 2, d.P.R. n. 207/2010;
- approvava contabilità finale, quadro economico e risultanze del collaudo;
- autorizzava il RUP a recuperare il credito vantato, escutendo la garanzia prestata per il pagamento della rata di saldo.
L’impresa ha impugnato questi atti, insieme alla proposta del RUP, alla relazione riservata del collaudatore di rigetto delle riserve e alla richiesta di escussione. Lamentava, tra l’altro, violazioni nella tenuta degli atti contabili e nel perfezionamento del conto finale. La stazione appaltante ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, e il TAR ha accolto l’eccezione senza esaminare il merito.
Collaudo ed esecuzione del contratto: definizioni chiave
Collaudo tecnico-amministrativo. È la verifica finale che accerta la regolare esecuzione dei lavori rispetto al contratto e ne certifica le risultanze. Si colloca nella fase esecutiva del rapporto contrattuale.
Fase esecutiva del contratto. È il segmento che va dalla stipula alla conclusione del rapporto. In questa fase le parti operano su un piano paritetico, senza poteri autoritativi, e le controversie riguardano diritti soggettivi.
Escussione della garanzia definitiva. È l’incasso della cauzione o della polizza fideiussoria da parte della stazione appaltante, a copertura di somme che ritiene dovute. Secondo il TAR, la domanda sulla debenza dell’importo e sulla manleva riguarda un rapporto privatistico.
Difetto di giurisdizione. È il vizio per cui il ricorso è proposto davanti a un giudice privo del potere di decidere la controversia. Comporta una pronuncia di inammissibilità e la possibilità di riassumere il giudizio davanti al giudice competente.
Tabella di sintesi: quale giudice per quale atto
La tabella riepiloga come la sentenza qualifica i principali atti impugnati nel caso.
| Atto contestato | Natura | Giudice competente |
|---|---|---|
| Approvazione del certificato di collaudo | Fase esecutiva, non autoritativa | Giudice ordinario |
| Rigetto delle riserve dell’esecutore | Diritto soggettivo contrattuale | Giudice ordinario |
| Approvazione di conto finale e quadro economico a collaudo | Gestione del rapporto contrattuale | Giudice ordinario |
| Escussione della garanzia definitiva | Rapporto privatistico | Giudice ordinario |
Verifiche e controlli del RUP sulla giurisdizione del collaudo di opere pubbliche
Per RUP e stazioni appaltanti la sentenza ha effetti concreti sulla gestione del contenzioso. Le verifiche utili sono queste:
- Qualificare l’atto prima di difendersi. Distinguere gli atti della fase esecutiva (collaudo, contabilità, escussione) da quelli della fase di gara, per i quali resta la giurisdizione amministrativa.
- Valutare l’eccezione di difetto di giurisdizione. Se l’appaltatore impugna davanti al TAR atti di collaudo o di escussione, la stazione appaltante può sollevarla fin dalla costituzione in giudizio, come nel caso esaminato.
- Documentare la tenuta degli atti contabili. Il merito delle contestazioni sulla contabilità resterà rilevante davanti al giudice ordinario, quindi conviene conservare ordinatamente libretti, registri, relazioni del collaudatore e proposta del RUP.
- Motivare con cura l’escussione della garanzia. Il provvedimento deve indicare il credito vantato e il suo calcolo, perché sarà esaminato in sede civile.
- Evitare di confondere gli strumenti. Un ricorso amministrativo proposto per errore comporta costi: nel caso esaminato la ricorrente è stata condannata alle spese (500 euro, oltre oneri di legge).
- Monitorare i termini di riassunzione. Per l’operatore economico, il giudizio può proseguire davanti al giudice ordinario nei termini dell’art. 11, comma 2, c.p.a. (durata del termine da verificare sul testo vigente, in questa sede non controllato).
L’errore più frequente degli operatori economici è trattare come provvedimento autoritativo un atto di gestione del contratto. L’errore speculare delle stazioni appaltanti è non sollevare tempestivamente l’eccezione di giurisdizione.
FAQ
Quale giudice decide sulle contestazioni relative al collaudo di opere pubbliche?
Decide il giudice ordinario. Secondo il TAR Lombardia, il collaudo rientra nella fase esecutiva del contratto, un rapporto paritetico e non autoritativo, disciplinato dal diritto privato. Le controversie riguardano diritti soggettivi, per esempio le riserve dell’esecutore, le risultanze contabili o il quadro economico finale. Il ricorso al TAR su questi temi è inammissibile per difetto di giurisdizione, salvo diversa qualificazione dell’atto impugnato nel caso concreto.
L’escussione della garanzia definitiva si contesta davanti al TAR?
No, di regola va contestata davanti al giudice ordinario. La sentenza richiama l’orientamento secondo cui la domanda di accertamento dell’inesistenza del debito e di manleva riguarda un rapporto privatistico. La garanzia definitiva assiste l’adempimento delle obbligazioni contrattuali e la sua escussione è un atto di tutela del credito, non l’esercizio di un potere autoritativo.
Cosa succede se si impugna il collaudo davanti al giudice sbagliato?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione e il giudice non esamina il merito. Il giudizio può però essere riproposto davanti al giudice competente nei termini dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Nel caso deciso il TAR ha anche condannato la ricorrente alle spese di giudizio, liquidate in 500 euro oltre oneri.
La fase esecutiva dell’appalto è sempre di competenza del giudice ordinario?
In linea generale sì, quando la controversia riguarda diritti soggettivi nati dal contratto e non coinvolge poteri autoritativi. La sentenza collega la giurisdizione ordinaria all’assenza di poteri pubblicistici nella fase esecutiva. Resta fondamentale esaminare la natura dell’atto contestato: un atto che esprima un potere autoritativo potrebbe seguire un regime diverso, da valutare caso per caso.
Il RUP deve sollevare l’eccezione di difetto di giurisdizione?
Conviene sollevarla con tempestività, perché la stazione appaltante ha interesse a una decisione sul giudice competente prima di ogni valutazione di merito. Nel caso esaminato è stata la costituzione in giudizio con eccezione di inammissibilità a portare alla definizione del giudizio. La scelta spetta alla difesa dell’ente, in coordinamento con il RUP.
Le contestazioni sulla tenuta degli atti contabili rilevano ancora?
Sì, ma davanti al giudice ordinario. Il TAR non è entrato nel merito dei motivi sulla contabilizzazione dei lavori e sul perfezionamento del conto finale, perché ha ritenuto assorbente la questione di giurisdizione. Quei profili potranno essere riproposti nella sede competente, dove la correttezza della contabilità e delle riserve sarà valutata secondo le regole contrattuali.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- TAR Lombardia, Sezione Quarta, sentenza n. 3403/2026, pubblicata il 26/06/2026 (ricorso n. 3767/2025, udienza del 20/05/2026): inammissibilità per difetto di giurisdizione su collaudo ed escussione della garanzia.
- Art. 234, d.P.R. n. 207/2010: ammissione del certificato di collaudo e relazione riservata sulle riserve (richiamato nella sentenza).
- Art. 11, comma 2, c.p.a.: riassunzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione.
- Precedenti citati dal TAR sul collaudo: Cass. civ., Sez. Un., 6 settembre 2010, n. 19049; TAR Puglia, Bari, Sez. I, 29 marzo 2022, n. 442; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 27 aprile 2021, n. 1044; TAR Catanzaro n. 1527/2022.
- Precedenti citati dal TAR sulla garanzia: Cass. civ., Sez. Un., 8 settembre 2015, n. 17741; Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 giugno 2012, n. 3609; TAR Palermo, Sez. III, 10 febbraio 2015, n. 404.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Lombardia, Sezione Quarta, sentenza n. 3403/2026, pubblicata il 26/06/2026 (ricorso n. 3767/2025).