IN SINTESI
Con la sentenza n. 8/2026, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha stabilito che il rito super-accelerato accesso appalti previsto dall’art. 36, comma 4, del d.lgs. 36/2023 si applica solo se la stazione appaltante, contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione, ha adempiuto agli obblighi informativi e ha dato atto delle decisioni sull’oscuramento. Se manca una decisione specifica ed espressa, la sola pubblicazione dell’offerta tecnica oscurata non basta come provvedimento implicito. In quel caso si riespande il rito ordinario dell’art. 116 c.p.a., con termine di trenta giorni anziché dieci.
Il caso e i quesiti rimessi all’Adunanza Plenaria
Un’azienda sanitaria aveva bandito una procedura aperta, con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti all’offerta tecnica, 30 a quella economica), per un servizio di campionamento della legionella e la fornitura di dispositivi di filtrazione. Il concorrente secondo classificato ha ricevuto copia della determina di aggiudicazione il 21 ottobre 2025. Il giorno seguente la stazione appaltante ha pubblicato, su sua istanza di accesso, l’offerta tecnica dell’aggiudicataria in versione oscurata e le dichiarazioni con cui l’aggiudicataria chiedeva di oscurarne alcune parti.
Il ricorso è stato notificato il 18 novembre 2025, circa 27 giorni dopo la pubblicazione dell’offerta oscurata. Il TAR Lombardia, sede di Milano, lo ha dichiarato irricevibile nella parte relativa all’offerta integrale e ai giustificativi dell’anomalia. Ha ritenuto che il ricorrente dovesse rispettare il termine di dieci giorni dell’art. 36, comma 4.
La Sezione Terza, con ordinanza n. 4327/2026, ha rimesso la questione all’Adunanza Plenaria per un contrasto giurisprudenziale. I quesiti erano due:
- se il rito speciale valga solo quando la stazione appaltante ha adempiuto ai commi 1-3 dell’art. 36, oppure anche in caso di inadempimento, con semplice differimento del dies a quo;
- se la pubblicazione dell’offerta oscurata possa valere come decisione implicita sull’istanza di oscuramento e far decorrere il termine breve.
Il rito super-accelerato accesso appalti si applica solo nel caso tipico
Al primo quesito la Plenaria risponde con un principio netto. Il rito dell’art. 36, comma 4 opera solo quando, contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione, la stazione appaltante ha adempiuto agli obblighi informativi dei commi precedenti, dando atto anche delle decisioni sulle richieste di oscuramento. In caso di inosservanza sostanziale di questi obblighi, si riespande l’art. 116 c.p.a. (punto 3.6 della sentenza).
La Plenaria ha aderito all’orientamento restrittivo, quello secondo cui il termine di dieci giorni non si applica ai casi di decisione tardiva. Ha respinto la tesi del semplice slittamento del dies a quo alla data di effettiva conoscenza (punti 3.1-3.3).
Il testo dell’art. 36, comma 4 e la natura eccezionale del rito
Il Collegio fonda la decisione su quattro argomenti:
- Testo normativo. Il comma 4 fa decorrere il termine “dalla comunicazione digitale dell’aggiudicazione”, escludendo decorrenze da momenti diversi, come una decisione tardiva o la risposta a una successiva istanza di accesso.
- Norma eccezionale. La disposizione limita il diritto di azione e deroga al rito dell’accesso, quindi non è applicabile per analogia (art. 14 preleggi). La Plenaria richiama i propri precedenti, le sentenze nn. 4 e 5 del 2025, sull’interpretazione tassativa delle norme che prevedono decadenze.
- Ratio acceleratoria. Il rito serve anche l’interesse della stazione appaltante a ridurre il contenzioso, ma presuppone che sia essa per prima a mettere i concorrenti in condizione di conoscere gli atti.
- Coordinamento dei tempi. Se comunicazione dell’aggiudicazione e decisioni sull’oscuramento arrivano in momenti diversi, non si realizza il coordinamento tra giudizio sull’accesso e giudizio sull’aggiudicazione perseguito dai commi 4 e 9 dell’art. 36 e dall’art. 120, comma 2, c.p.a.
La Plenaria precisa che sono irrilevanti le mere imperfezioni formali che non impediscano di comprendere la portata della decisione lesiva. Il rito ordinario si riespande solo quando la lacuna informativa incide su elementi essenziali del modello legale (punto 3.5).
L’offerta oscurata non è una decisione implicita di oscuramento
Al secondo quesito la Plenaria dà seguito all’indirizzo maggioritario. La mera pubblicazione dell’offerta tecnica, in tutto o in parte oscurata, anche se accompagnata dalla richiesta di oscuramento, non integra un provvedimento implicito. Il rito speciale presuppone infatti una “decisione specifica ed espressa” sulla richiesta di oscuramento (punto 4.2.5). La Plenaria respinge sia la tesi della decisione implicita, sia quella intermedia che la ammetteva quando l’offerta era pubblicata insieme alla richiesta motivata di segretazione.
La decisione di oscuramento come atto discrezionale e autonomo
La Plenaria distingue la decisione dall’offerta oscurata. L’art. 36, comma 3, impone di “dare atto delle decisioni” assunte, cioè di esternare un provvedimento distinto, che non è assorbito dall’offerta con omissis. La decisione è inoltre frutto di un bilanciamento concreto tra diritto a un ricorso efficace e tutela dei segreti tecnici e commerciali, come richiesto dalla Corte di Giustizia UE (sentenza C-686/24 del 10 giugno 2025). Per questo non si può desumere da un comportamento della stazione appaltante.
Vedere un’offerta oscurata, sottolinea il Collegio, rivela l’esistenza di una limitazione. Non rivela quali parti siano state oscurate, su quale richiesta e per quali ragioni. Imporre il termine di dieci giorni in questa situazione equivarrebbe a imporre un ricorso “al buio”, in contrasto con i principi di effettività della tutela europei (direttiva ricorsi 89/665/CEE, art. 47 della Carta di Nizza) e con l’esigenza di termini chiari e prevedibili.
La Plenaria distingue anche due ipotesi:
- Decisione esistente ma viziata, per esempio per motivazione carente: il rito speciale può restare applicabile.
- Decisione assente: manca il presupposto stesso del rito.
Rito dell’art. 36, comma 4 e rito dell’art. 116 c.p.a. a confronto
| Profilo | Rito art. 36, comma 4 | Rito art. 116 c.p.a. |
|---|---|---|
| Presupposto | Pubblicazione contestuale degli atti e decisione espressa sull’oscuramento nella comunicazione di aggiudicazione | Inosservanza sostanziale degli obblighi informativi o assenza di decisione espressa |
| Termine di ricorso | 10 giorni dalla comunicazione digitale dell’aggiudicazione | 30 giorni |
| Offerta oscurata senza decisione | Non basta come provvedimento implicito | Si applica il rito ordinario dell’accesso |
| Effetto sul concorrente | Onere di impugnare subito, con quadro conoscitivo completo | Tutela con termine ordinario dell’accesso |
Verifiche e controlli del RUP sul rito super-accelerato accesso appalti
Per la stazione appaltante, la sentenza trasforma l’adempimento degli obblighi dell’art. 36 in condizione di efficacia del rito accelerato. Una stazione appaltante che omette passaggi non perde solo trasparenza: rinuncia anche al termine breve. Il RUP dovrebbe seguire questi passaggi:
- Pubblicare contestualmente sulla piattaforma di e-procurement l’offerta dell’aggiudicatario e gli atti presupposti (art. 36, commi 1 e 2), insieme alla comunicazione dell’aggiudicazione.
- Adottare una decisione espressa su ogni richiesta di oscuramento e darne atto nella comunicazione di aggiudicazione (art. 36, comma 3), senza limitarsi a pubblicare l’offerta con omissis.
- Motivare in concreto il bilanciamento tra segreti tecnici o commerciali e diritto di difesa, indicando le parti oscurate, la richiesta dell’aggiudicatario e le ragioni dell’accoglimento.
- Non limitarsi a esternare la richiesta dell’aggiudicatario: la Plenaria esclude che basti, senza una valutazione propria.
- Documentare date e canali di comunicazione e pubblicazione, per poter dimostrare in giudizio la contestualità.
- Evitare di fare affidamento sul silenzio o su fatti concludenti per far decorrere il termine breve.
- Coordinare le risposte alle istanze di accesso successive, che aprono un procedimento ordinario soggetto all’art. 116 c.p.a. e non al rito speciale.
Gli operatori economici dovrebbero verificare, caso per caso, se la comunicazione ricevuta contiene una decisione espressa e se gli atti sono stati messi a disposizione contestualmente. Nei casi dubbi, la prudenza consiglia di documentare con cura le date di conoscenza e di valutare, con assistenza legale, il termine da rispettare.
FAQ
Qual è il termine per impugnare la decisione di oscuramento dell’offerta?
Nel caso tipico previsto dall’art. 36, comma 4, del d.lgs. 36/2023, il ricorso va notificato e depositato entro dieci giorni dalla comunicazione digitale dell’aggiudicazione. Questo vale solo se la stazione appaltante ha adempiuto contestualmente agli obblighi informativi e ha dato atto delle decisioni sull’oscuramento. Negli altri casi, secondo la sentenza n. 8/2026, si applica il rito dell’art. 116 c.p.a., con termine di trenta giorni.
Il rito super-accelerato si applica se la stazione appaltante non pubblica gli atti sulla piattaforma?
No, quando l’inosservanza degli obblighi di pubblicazione è sostanziale. La Plenaria afferma che la norma dell’art. 36, comma 4 è eccezionale e non ammette applicazione analogica. Se la pubblicazione degli atti o la comunicazione delle decisioni sull’oscuramento mancano o sono tardive, si riespande l’art. 116 c.p.a. Restano invece irrilevanti le imperfezioni formali che non impediscono di capire la portata della decisione.
La pubblicazione dell’offerta tecnica con omissis equivale a una decisione implicita di oscuramento?
No. Secondo l’Adunanza Plenaria, la mera pubblicazione dell’offerta oscurata, anche se accompagnata dalla richiesta di oscuramento, non è un provvedimento implicito. Serve una decisione specifica ed espressa, che dia conto delle parti oscurate e delle ragioni. Senza di essa il concorrente non può conoscere la portata lesiva dell’atto, e il termine breve non può decorrere.
Cosa deve contenere la comunicazione di aggiudicazione per far decorrere il termine di dieci giorni?
Deve dare atto delle decisioni assunte sulle richieste di oscuramento, come impone l’art. 36, comma 3. La Plenaria chiarisce che non basta mostrare l’offerta oscurata o la richiesta del concorrente: occorre l’atto con cui l’amministrazione esercita il proprio potere discrezionale di bilanciamento. Il concorrente deve poter capire quali parti sono oscurate, su quale richiesta e per quali ragioni.
Le irregolarità della stazione appaltante riespandono sempre il rito ordinario?
No. La Plenaria distingue tra lacune su elementi essenziali del modello legale e semplici imperfezioni formali. Il rito ordinario dell’art. 116 c.p.a. si riespande solo quando la mancata informativa impedisce al concorrente di valutare compiutamente la decisione lesiva. Una decisione espressa ma con motivazione carente resta invece una questione di legittimità, e non fa venir meno il presupposto del rito speciale.
Il giudice può ordinare direttamente di mostrare l’offerta oscurata?
In linea di principio no. La Plenaria richiama la giurisprudenza secondo cui la decisione sull’oscuramento è espressione di discrezionalità amministrativa. Se il giudice annulla un diniego, per esempio per difetto di motivazione, non impone l’ostensione ma dispone il riesame da parte dell’amministrazione, che deve rinnovare il bilanciamento tra gli interessi in conflitto.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 8/2026 (camera di consiglio del 15 luglio 2026, pubblicata il 9 settembre 2026): il rito dell’art. 36, comma 4 vale solo nel caso tipico; la mera pubblicazione dell’offerta oscurata non è decisione implicita (§§ 3.6 e 4.2.5).
- Art. 36, commi 1-4 e 9, d.lgs. 36/2023: messa a disposizione degli atti, decisioni sull’oscuramento, ricorso in dieci giorni.
- Art. 35, comma 4, lett. a), d.lgs. 36/2023: richieste di oscuramento per segreti tecnici e commerciali.
- Art. 116 c.p.a.: rito ordinario dell’accesso, con termine di trenta giorni.
- Art. 120, comma 2, c.p.a.: decorrenza del termine di ricorso dalla comunicazione ex art. 90 o dalla messa a disposizione degli atti.
- Cons. Stato, Ad. Plen., n. 12/2020: collegamento tra trasparenza e decorrenza del termine, escluso il ricorso “al buio”.
- Corte di Giustizia UE, C-686/24 (10 giugno 2025): bilanciamento concreto tra accesso difensivo e segreti tecnici e commerciali.
- Direttiva 89/665/CEE, art. 1: ricorso efficace e rapido.
- Orientamenti richiamati nella sentenza: Cons. Stato, Sez. V, nn. 5547/2025, 2384/2025, 4105/2026 (indirizzo maggioritario sull’assenza di decisione implicita); Sez. III, n. 474/2025 (indirizzo contrario).
Link interni suggeriti
- Glossario: “Oscuramento dell’offerta e segreti tecnici e commerciali”, anchor text: oscuramento dell’offerta.
- Approfondimento: accesso agli atti di gara su piattaforma di e-procurement, anchor text: accesso digitale agli atti di gara.
- Approfondimento: la comunicazione di aggiudicazione ex art. 90 del d.lgs. 36/2023, anchor text: comunicazione dell’aggiudicazione.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 8/2026 (R.G. n. 6/2026), deciso il 15 luglio 2026 e pubblicato il 9 settembre 2026.