IN SINTESIIl Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6874/2026 della Sezione VII, conferma che il superminimo non può, di regola, sostituire l’equivalenza delle tutele tra CCNL negli appalti pubblici. Le differenze retributive tra contratti collettivi diversi non possono essere automaticamente colmate da un impegno economico assunto unilateralmente dall’operatore economico, perché l’equivalenza delle tutele prevista dall’art. 11 del d.lgs. 36/2023 deve essere verificata principalmente attraverso il confronto tra i contratti collettivi. La pronuncia, tuttavia, lascia aperti margini di riflessione sul possibile rilievo di impegni retributivi extra-contrattuali quando siano chiaramente individuabili, giuridicamente vincolanti, verificabili e trasparenti.
Il principio consolidato: l’equivalenza si misura tra contratti collettivi, non con impegni individuali
L’art. 11 del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) consente all’operatore economico di applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara, a condizione che garantisca ai lavoratori le stesse tutele economiche e normative.
La questione che si è posta davanti alla giurisprudenza amministrativa riguarda, in particolare, la possibilità di colmare eventuali differenze retributive tra il CCNL indicato dalla stazione appaltante e quello applicato dall’operatore economico attraverso il riconoscimento di un superminimo, cioè una componente retributiva aggiuntiva riconosciuta dal datore di lavoro al lavoratore.
Nel 2026 la Sezione V del Consiglio di Stato ha più volte escluso che un simile meccanismo possa, di per sé, determinare l’equivalenza richiesta dall’art. 11. Il confronto deve infatti avere come termine di paragone i due contratti collettivi: quello indicato dalla stazione appaltante e quello dichiarato dal concorrente.
La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, 14 settembre 2026, n. 6874 si inserisce in questo orientamento, confermandone sostanzialmente la conclusione, ma introducendo alcune considerazioni rilevanti sul possibile ruolo degli impegni retributivi assunti dall’operatore economico.
I precedenti del 2026: dalla giurisprudenza consolidata ai margini di riflessione della Sezione VII
Il principio era già stato affermato dalla Sezione V del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 3209, 3476, 3465, 4935 e 5575 del 2026, che hanno progressivamente escluso la possibilità di utilizzare il superminimo come elemento sostitutivo dell’equivalenza tra CCNL.
La sentenza n. 4935/2026, in particolare, ha chiarito che il confronto deve essere condotto ponendo come termine di paragone i due contratti collettivi, senza che elementi esterni possano modificare la valutazione della loro equivalenza.
La pronuncia n. 6874/2026 della Sezione VII conferma formalmente questo orientamento, ma affronta anche il tema degli impegni retributivi extra-contrattuali sotto un’angolazione più articolata.
Il Collegio, pur respingendo la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE, prende in considerazione la possibilità che impegni economici migliorativi possano assumere un rilievo nell’ambito dell’offerta, soprattutto quando siano chiaramente individuabili, giuridicamente vincolanti, verificabili e trasparenti.
Ne deriva un quadro nel quale il superminimo non può essere considerato automaticamente idoneo a trasformare un CCNL non equivalente in un CCNL equivalente, ma nel quale occorre prestare attenzione anche alla natura e alla concreta vincolatività degli eventuali impegni ulteriori assunti dall’operatore economico.
Cos’è il superminimo e perché non colma da solo il divario tra CCNL
Il superminimo è una componente della retribuzione che il datore di lavoro riconosce volontariamente al lavoratore in aggiunta al trattamento minimo previsto dal CCNL applicato.
Può essere configurato come assorbibile o non assorbibile rispetto a futuri incrementi contrattuali, ma la sua caratteristica fondamentale, ai fini della questione esaminata dal Consiglio di Stato, è che si tratta di un elemento riconducibile al rapporto individuale di lavoro e non alla contrattazione collettiva.
È proprio questa natura a rendere problematico il suo utilizzo nella verifica di equivalenza prevista dall’art. 11 del Codice dei contratti pubblici.
La stazione appaltante, infatti, deve verificare se il diverso CCNL applicato dall’operatore economico garantisca tutele economiche e normative equivalenti a quelle assicurate dal contratto indicato negli atti di gara. Il confronto non può quindi essere semplicemente trasformato in un confronto tra un CCNL e una promessa retributiva individuale.
Il superminimo può avere una funzione economica concreta nel rapporto di lavoro, ma non assume automaticamente la stessa natura, stabilità e garanzia di una tutela prevista dalla contrattazione collettiva.
Impegno individuale e tutela collettiva a confronto
La distinzione tra il contenuto del CCNL e gli eventuali impegni economici aggiuntivi dell’operatore economico è centrale per comprendere la verifica di equivalenza delle tutele.
| Elemento | Impegno individuale / superminimo | Tutela da CCNL |
|---|---|---|
| Fonte | Decisione del datore di lavoro nell’ambito del rapporto individuale | Contrattazione collettiva tra le parti sociali |
| Stabilità nel tempo | Può essere soggetto a specifiche condizioni e, nel caso del superminimo assorbibile, incidere sui successivi incrementi retributivi | Inserita nel sistema di diritti e obblighi previsto dal contratto collettivo |
| Verificabilità in gara | Richiede un impegno espresso, chiaro, vincolante e concretamente controllabile | È desumibile dal testo del contratto collettivo oggetto del confronto |
| Rilevanza per l’equivalenza ex art. 11 | Non sostituisce di regola il confronto tra CCNL; può assumere rilievo solo se presenta specifici requisiti di vincolatività e verificabilità | Costituisce il riferimento primario per la verifica dell’equivalenza |
Le verifiche del RUP sull’equivalenza delle tutele tra CCNL
La verifica dell’equivalenza non può essere condotta attraverso un giudizio generico sul trattamento complessivo dei lavoratori. Il RUP deve costruire un’istruttoria documentata, confrontando le tutele previste dai due contratti collettivi e valutando separatamente eventuali elementi aggiuntivi dichiarati dal concorrente.
- Individuare il CCNL indicato negli atti di gara e confrontarlo puntualmente con il CCNL dichiarato dall’operatore economico.
- Verificare le tutele economiche e normative previste dai due contratti, evitando di fondare la valutazione su un giudizio complessivo e non documentato.
- Accertare la natura di eventuali impegni economici aggiuntivi, verificando se si tratti di un superminimo o di un diverso impegno assunto dall’operatore economico.
- Verificare la vincolatività dell’eventuale impegno extra-CCNL: l’impegno deve essere espresso, chiaro e suscettibile di essere fatto valere durante l’esecuzione del contratto.
- Documentare l’istruttoria in un atto motivato, indicando gli elementi utilizzati per ritenere sussistente o meno l’equivalenza delle tutele.
- Considerare le conseguenze della recente evoluzione normativa sul trattamento economico, compresa la disciplina del cosiddetto “salario giusto”, per quanto rilevante rispetto alla concreta procedura di gara.
- Segnalare e approfondire eventuali carenze documentali dell’offerente, evitando che una verifica incompleta esponga l’aggiudicazione a successive contestazioni.
Particolare attenzione deve essere quindi dedicata alla motivazione della verifica: l’accettazione di un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante deve essere sostenuta da un’istruttoria concreta, tracciabile e coerente con i criteri dell’art. 11 del Codice dei contratti pubblici.
FAQ
Il superminimo può sempre colmare la differenza retributiva tra due CCNL diversi in un appalto pubblico?
No. Secondo l’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, l’equivalenza delle tutele richiesta dall’art. 11 del Codice dei contratti pubblici deve essere verificata principalmente attraverso il confronto tra i due contratti collettivi. Il superminimo, in quanto elemento riconducibile al rapporto individuale, non può automaticamente sostituire una tutela prevista dal CCNL.
La sentenza n. 6874/2026 ha cambiato l’orientamento precedente?
No. La sentenza conferma formalmente l’orientamento precedente, ma sviluppa argomentazioni che lasciano spazio a una valutazione più articolata degli impegni retributivi extra-contrattuali, soprattutto quando siano espressi in modo chiaro e risultino giuridicamente vincolanti, verificabili e trasparenti.
Cosa deve verificare il RUP quando l’operatore economico dichiara un CCNL diverso da quello indicato negli atti di gara?
Il RUP deve confrontare le tutele economiche e normative dei due contratti collettivi e documentare l’istruttoria in un atto motivato. Eventuali impegni economici aggiuntivi devono essere analizzati separatamente, verificandone contenuto, vincolatività e possibilità di controllo in fase esecutiva.
Un impegno extra-CCNL può avere rilievo nella verifica di equivalenza?
Può assumere rilievo nel quadro delineato dalla sentenza quando presenti requisiti stringenti di chiarezza, vincolatività giuridica, verificabilità e trasparenza. Non può tuttavia essere considerato automaticamente sostitutivo del confronto tra i contratti collettivi richiesto dall’art. 11.
Che ruolo hanno gli impegni retributivi migliorativi nell’offerta?
La sentenza del Consiglio di Stato richiama il rilievo che gli impegni retributivi migliorativi possono assumere come elementi qualificanti dell’offerta. Per poter essere effettivamente considerati devono però essere chiaramente individuabili e caratterizzati da adeguati requisiti di vincolatività e verificabilità.
Il cosiddetto “salario giusto” incide sulla verifica di equivalenza tra CCNL?
La nuova disciplina richiamata nella sentenza si inserisce nel più ampio quadro di attenzione al trattamento economico dei lavoratori e ai CCNL comparativamente più rappresentativi. La sua concreta incidenza deve essere valutata in relazione alla procedura di gara e alla normativa applicabile al momento della verifica.
Cosa rischia la stazione appaltante che accetta un CCNL diverso senza un’istruttoria adeguata?
Una verifica insufficiente dell’equivalenza può esporre l’aggiudicazione a contestazioni e ricorsi, con il rischio di annullamento degli atti di gara e della necessità di rinnovare le operazioni interessate, oltre alle possibili conseguenze sull’esecuzione del contratto.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Art. 11, d.lgs. 36/2023 — disciplina dell’applicazione dei contratti collettivi e dell’equivalenza delle tutele economiche e normative negli appalti pubblici.
- Art. 18, par. 2, direttiva 2014/24/UE — tutela della contrattazione collettiva nell’ambito degli appalti pubblici.
- Consiglio di Stato, Sez. VII, 14 settembre 2026, n. 6874 — conferma dell’orientamento sull’equivalenza tra CCNL e analisi del possibile rilievo degli impegni retributivi extra-contrattuali.
- Consiglio di Stato, Sez. V, nn. 3209, 3476, 3465, 4935 e 5575/2026 — orientamento consolidato sulla necessità di verificare l’equivalenza attraverso il confronto tra i contratti collettivi.
- Consiglio di Stato, Sez. V, 8 settembre 2026, n. 6838 — rilevanza della motivazione e della tracciabilità dell’istruttoria sulla verifica di equivalenza.
- Corte di Giustizia UE, 5 marzo 2026, causa C-210/24 — rilievo degli impegni retributivi migliorativi nel quadro della valutazione dell’offerta.
- D.L. 30 aprile 2026, n. 62 — disciplina richiamata nell’articolo in relazione al trattamento economico e ai CCNL comparativamente più rappresentativi.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Cons. Stato, Sez. VII, 14 settembre 2026, n. 6874. (giurisprudenzappalti.it)