L’equivalenza CCNL si verifica confrontando le regole contrattuali

IN SINTESI

La verifica di equivalenza CCNL negli appalti pubblici non può limitarsi a un controllo generico delle tutele di fatto riconosciute ai lavoratori, ma deve consistere in un confronto puntuale tra le regole dei due contratti collettivi messi a paragone. Lo ha ribadito il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 8 settembre 2026, n. 6838, annullando l’aggiudicazione di una gara in cui la stazione appaltante non aveva dato conto, nel verbale, dell’istruttoria compiuta sull’equivalenza tra il CCNL indicato nel bando e quello applicato dall’aggiudicataria. La verifica, obbligatoria ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. 36/2023 e dell’Allegato I.01, deve risultare da un atto tracciabile e motivato: la sua assenza, o la sua genericità, espone l’aggiudicazione al rischio di annullamento in sede di ricorso.

Il caso: aggiudicazione senza verifica formale dell’equivalenza

La vicenda decisa dal Consiglio di Stato nasce da un ricorso proposto contro l’aggiudicazione di una procedura di appalto, nella quale l’operatore economico aggiudicatario aveva dichiarato di applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante nel bando, corredando l’offerta con la relativa dichiarazione di equivalenza delle tutele.

In primo grado il TAR aveva ritenuto che la verifica fosse stata condotta “nell’ambito della valutazione complessiva dell’offerta economica”, richiamando il verbale di gara del 24 ottobre 2025. Il Consiglio di Stato ha però accertato che di tale verifica, nel verbale citato, non vi era alcuna traccia: la censura sul quarto motivo di appello è stata quindi accolta.

Il punto centrale della pronuncia non riguarda l’esito nel merito del confronto tra i due CCNL — il Collegio dà atto di non poter decidere sull’effettiva equivalenza, proprio perché la stazione appaltante non ha mai completato l’istruttoria — ma la natura e la tracciabilità dell’obbligo di verifica, che la sentenza definisce inderogabile.

Il principio di diritto: confronto tra regole, non tra tutele di fatto

Il principio affermato dal Consiglio di Stato è netto: l’equivalenza tra CCNL si valuta confrontando le regole contrattuali dei due contratti collettivi, non verificando “di fatto” quali tutele siano concretamente garantite al singolo lavoratore nel rapporto individuale.

Si tratta di una distinzione tutt’altro che teorica. Un conto è chiedersi se, in concreto, un determinato dipendente riceva un trattamento economico equivalente (verifica “di fatto”, legata al rapporto individuale e quindi mutevole nel tempo e nei singoli casi); un altro è confrontare le clausole dei due CCNL — inquadramento, minimi tabellari, welfare contrattuale, scatti di anzianità, indennità — per stabilire se il contratto collettivo alternativo garantisca, sul piano delle regole, un livello di tutela non inferiore a quello indicato dalla stazione appaltante.

Il Consiglio di Stato ancora questo principio alla logica dell’uso “strategico” degli appalti pubblici, richiamando la Comunicazione della Commissione europea C(2021)3573, secondo cui gli acquirenti pubblici non perseguono soltanto il prezzo più basso o il miglior rapporto qualità/prezzo, ma anche il conseguimento di vantaggi sociali e la prevenzione di impatti sociali avversi nell’esecuzione del contratto. In questa prospettiva si inserisce l’art. 11 del Codice dei contratti pubblici, che impone alle stazioni appaltanti di indicare nei bandi il CCNL di riferimento, stipulato dalle associazioni comparativamente più rappresentative e strettamente connesso con l’attività dell’appalto.

Le condizioni normative ed economiche del CCNL indicato nel bando costituiscono la soglia minima di garanzia non valicabile, che non può diventare oggetto di ribasso competitivo tra i concorrenti. È questo il cuore della tutela: la concorrenza tra le imprese si gioca su altri fattori, non sull’abbassamento delle condizioni di lavoro.

Cos’è la dichiarazione di equivalenza delle tutele

La dichiarazione di equivalenza delle tutele è l’atto con cui l’operatore economico, in alternativa all’impegno ad applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante, dichiara di applicare un diverso contratto collettivo nazionale e territoriale, garantendo ai lavoratori impiegati nell’appalto tutele economiche e normative non inferiori a quelle del CCNL di riferimento.

Ai sensi dell’art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023 (come modificato dal correttivo), tale dichiarazione deve essere verificata dalla stazione appaltante prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione, con le modalità previste dall’art. 110 del Codice e in conformità all’Allegato I.01. Non è quindi una dichiarazione che si autocertifica: la verifica è un passaggio procedimentale obbligatorio, la cui omissione — come chiarito dalla sentenza n. 6838/2026 — vizia l’intero provvedimento di aggiudicazione.

Verifica di equivalenza CCNL: gli obblighi prima e dopo il correttivo

La tabella seguente sintetizza i principali cambiamenti introdotti dal correttivo al Codice dei contratti pubblici.

Il quadro normativo di riferimento

L’art. 4 dell’Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023 individua i criteri da utilizzare quando la presunzione di equivalenza prevista dall’art. 3 non trova applicazione, mentre l’art. 5 (rubricato “Verifica della dichiarazione di equivalenza”) stabilisce che l’operatore economico trasmette la dichiarazione in sede di offerta e che la stazione appaltante la verifica prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione. Si tratta di un obbligo procedimentale che, come chiarito dal Consiglio di Stato, non può considerarsi assorbito dalla generica valutazione dell’offerta economica: deve emergere come passaggio autonomo e riconoscibile negli atti di gara.

Verifiche e controlli del RUP sull’equivalenza CCNL

Per evitare che l’aggiudicazione sia esposta al rischio di annullamento in sede di ricorso, il RUP e la commissione di gara dovrebbero seguire alcuni accorgimenti operativi:

1. Acquisire tempestivamente la dichiarazione di equivalenza prevista dall’art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023, verificando che sia presentata in sede di offerta come richiesto dall’art. 5 dell’Allegato I.01.
2. Verificare l’applicabilità della presunzione di equivalenza di cui all’art. 3 dell’Allegato I.01, prima di avviare un confronto analitico tra le clausole dei due CCNL.
3. Condurre il confronto sulle regole contrattuali, non sulle condizioni di fatto applicate ai singoli lavoratori: minimi tabellari, welfare, indennità, scatti di anzianità, componenti fisse della retribuzione globale annua.
4. Verbalizzare in modo autonomo e riconoscibile l’esito della verifica di equivalenza, distinguendolo dalla valutazione di congruità dell’offerta economica: un richiamo generico non è sufficiente, come dimostra il caso deciso dalla sentenza n. 6838/2026.
5. Motivare puntualmente l’eventuale giudizio di non equivalenza, indicando quali clausole del CCNL alternativo non garantiscono un livello di tutela pari a quello del CCNL indicato nel bando.
6. Evitare di considerare elementi accessori o variabili (come il superminimo) quale strumento per colmare differenze strutturali tra le componenti fisse della retribuzione, secondo l’orientamento già espresso dalla stessa Sezione V in altre pronunce del 2026.
7. Conservare la tracciabilità documentale di tutti i passaggi istruttori, anche ai fini di un eventuale accesso agli atti da parte dei concorrenti non aggiudicatari.

Gli errori più frequenti riscontrati nella prassi riguardano proprio l’assenza di un verbale dedicato alla verifica di equivalenza, la sovrapposizione indebita tra verifica di anomalia dell’offerta e verifica di equivalenza CCNL, e il ricorso a elementi retributivi variabili per giustificare l’equivalenza economica.

Le conseguenze in caso di contenzioso sono rilevanti: l’aggiudicazione può essere annullata, con possibile ripetizione della procedura o, nei casi più gravi, dichiarazione di inefficacia del contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a., se nel frattempo stipulato.

FAQ

La mancata verifica dell’equivalenza CCNL comporta sempre l’annullamento dell’aggiudicazione?

Non automaticamente, ma se la censura viene sollevata in giudizio e la stazione appaltante non è in grado di dimostrare, con atti tracciabili, di aver condotto la verifica, il rischio di annullamento è concreto. Lo ha confermato il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6838/2026, che ha accolto il motivo di appello proprio per l’assenza di traccia della verifica nel verbale di gara.

Cosa significa che l’equivalenza va valutata “come confronto tra regole contrattuali”?

Significa che la stazione appaltante deve confrontare le clausole dei due CCNL (minimi retributivi, inquadramento, welfare, indennità), e non limitarsi a controllare se, in concreto, un determinato lavoratore riceva un trattamento economico simile. Il confronto è tra contratti, non tra situazioni individuali.

Chi deve presentare la dichiarazione di equivalenza delle tutele?

L’operatore economico che intende applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante nel bando, in alternativa all’impegno ad applicare quest’ultimo. La dichiarazione va presentata in sede di offerta, ai sensi dell’art. 5 dell’Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023.

Quando si applica la presunzione di equivalenza tra CCNL?

La presunzione è prevista dall’art. 3 dell’Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023 e opera in presenza di determinate condizioni che rendono superflua un’istruttoria analitica. Quando non ricorrono i presupposti della presunzione, si applicano i criteri di dettaglio previsti dall’art. 4 del medesimo Allegato.

Il superminimo può essere usato per colmare la differenza retributiva tra due CCNL?

Secondo l’orientamento più recente della Sezione V del Consiglio di Stato, il superminimo, in quanto elemento eventuale e non strutturale della retribuzione, non può essere utilizzato per colmare un divario economico strutturale tra le componenti fisse di due CCNL diversi.

In quale momento della procedura la stazione appaltante deve verificare l’equivalenza?

La verifica deve avvenire prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, come previsto dall’art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023 e dall’art. 5 dell’Allegato I.01. Non può quindi essere rinviata a un momento successivo alla stipula del contratto.

Cosa può fare un concorrente che ritiene inadeguata la verifica di equivalenza svolta dalla stazione appaltante?

Può impugnare l’aggiudicazione facendo valere l’omessa o insufficiente verifica, chiedendo l’accesso agli atti di gara per verificare se e come l’istruttoria sia stata condotta, come avvenuto nel caso deciso dalla sentenza n. 6838/2026.

Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti

• Consiglio di Stato, Sez. V, 8 settembre 2026, n. 6838 — sentenza commentata, sulla verifica di equivalenza tra CCNL.
• Consiglio di Stato, Sez. V, 5 maggio 2026, n. 3476 — sull’uso “strategico” dei contratti pubblici.
• Consiglio di Stato, Sez. V, 13 luglio 2026, n. 5575 — sulla verifica di equivalenza economica e normativa tra CCNL.
• Art. 11, d.lgs. 36/2023 — principio di applicazione dei CCNL di settore.
• Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023, artt. 3, 4 e 5 — presunzione di equivalenza, criteri di verifica e procedura.
• D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 — correttivo al Codice dei contratti pubblici, art. 2, comma 1, lett. d).
• Comunicazione della Commissione europea C(2021)3573, § 1.1.
• Corte costituzionale, sentenza n. 188/2025.

A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.

Fonte: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 8 settembre 2026, n. 6838. (giurisprudenzappalti.it)