IN SINTESIIl TAR Liguria, sez. I, con sentenza pubblicata nel luglio 2026, ha stabilito che dichiarare in gara l’intenzione di subappaltare il 99% delle prestazioni configura un subappalto integrale, vietato dall’art. 119 del d.lgs. 36/2023 anche in assenza di soglie quantitative astratte. Il Collegio ha escluso che la sentenza della Corte di Giustizia UE C-63/18 legittimi un subappalto totale, imponendo una valutazione caso per caso sulla effettiva esecuzione in proprio di una quota non irrisoria della commessa. Conseguenza pratica: l’aggiudicazione è stata annullata, il contratto dichiarato inefficace e il concorrente secondo classificato è subentrato nell’esecuzione.
Il caso: un’offerta con subappalto dichiarato al 99% delle prestazioni
La vicenda riguarda una procedura aperta per un accordo quadro relativo alla manutenzione e riparazione dei veicoli di un ente locale, suddivisa in tre lotti. Il disciplinare di gara consentiva la partecipazione a tutti i lotti, ma vietava la sommatoria dell’aggiudicazione del terzo lotto con gli altri due, salvo il caso di unico concorrente.
Alla gara hanno partecipato solo due operatori economici. Su tutti i lotti si sono classificati nell’ordine lo stesso concorrente al primo posto (ribasso dell’8,29%) e un secondo operatore al secondo posto (ribasso dell’8,00%). In applicazione della clausola sul cumulo dei lotti, il seggio di gara ha aggiudicato il terzo lotto al primo classificato e i restanti due al secondo classificato.
Il concorrente collocato al primo posto ha impugnato l’aggiudicazione del secondo lotto, sostenendo che l’aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso perché, nella propria domanda di partecipazione, aveva dichiarato di voler subappaltare il 99% delle prestazioni oggetto dell’appalto, oltre a non possedere i necessari requisiti di qualificazione ed esecuzione.
Il Tribunale, dopo aver sospeso in via cautelare l’efficacia del provvedimento impugnato, ha accolto il ricorso nel merito, ritenendo assorbente il motivo relativo al subappalto e senza esaminare le ulteriori censure sui requisiti.
Subappalto integrale e limiti quantitativi: il rapporto con la sentenza CGUE C-63/18
Il punto di partenza dell’analisi del Collegio è l’art. 119 del d.lgs. 36/2023, che impone all’aggiudicatario di eseguire in proprio le prestazioni oggetto del contratto, ammettendo il subappalto solo per una parte di esse. La norma richiama testualmente la definizione di subappalto come contratto con cui l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni, con organizzazione di mezzi e rischi a carico del subappaltatore.
Il TAR affronta esplicitamente il tema del rapporto tra questa disciplina e la giurisprudenza europea. Con la sentenza del 26 settembre 2019 in causa C-63/18, la Corte di Giustizia UE aveva censurato l’apposizione di limiti quantitativi astratti alle prestazioni subappaltabili, ritenendola contraria al diritto unionale in quanto lesiva della concorrenza.
Il Collegio ligure chiarisce però che questa apertura pro-concorrenziale non autorizza un subappalto totale: il divieto di subappalto integrale resta fermo, in coerenza anche con un precedente del TAR Sicilia-Catania (sez. IV, 16 ottobre 2024, n. 3408).
Ne discende un principio operativo centrale: non è ammissibile fissare soglie percentuali rigide, ma nemmeno è consentito che il subappalto si traduca in una sostituzione integrale dell’aggiudicatario nell’esecuzione della commessa.
Subappalto lecito vs subappalto integrale: tabella di sintesi
Per orientarsi rapidamente tra le due situazioni, ecco gli elementi distintivi principali individuati dal TAR Liguria.
| Elemento | Subappalto lecito | Subappalto integrale vietato |
|---|---|---|
| Quota prestazioni affidate a terzi | Parte della prestazione, con esecuzione diretta di una quota significativa | Quota prossima o pari alla totalità (es. 99%) |
| Ruolo dell’aggiudicatario | Effettivo apporto esecutivo, mezzi e personale propri | Ruolo sostanzialmente formale, privo di apporto reale |
| Riferimento normativo | Art. 119, co. 1 e 2, d.lgs. 36/2023 | Art. 119, co. 1, d.lgs. 36/2023 (esecuzione in proprio) |
| Compatibilità con CGUE C-63/18 | Sì, nessuna soglia astratta applicabile | Non coperto: la sentenza CGUE non legittima la sostituzione integrale |
| Conseguenza per la gara | Ammissione e valutazione dell’offerta | Esclusione del concorrente |
Subappalto integrale: la valutazione deve essere concreta
Il TAR Liguria individua il criterio guida in una valutazione caso per caso: occorre verificare se, nell’assetto esecutivo proposto dal concorrente, il subappaltatore si affianca all’operatore economico aggiudicatario oppure lo sostituisce di fatto.
Nel caso esaminato, l’aggiudicatario aveva dichiarato l’intenzione di subappaltare il servizio di manutenzione meccanica dei veicoli nella quota del 99%. Il Collegio ha ritenuto implausibile, in un’ottica di razionalità produttiva, che un concorrente subappalti il 99% di una prestazione qualificante trattenendo per sé solo l’1%, specie per un’attività — come la manutenzione veicolare — che non si caratterizza ordinariamente per una divisione delle fasi lavorative tra più soggetti.
Definizione operativa: si ha subappalto integrale, vietato dall’art. 119 c.c.p., quando la quota di prestazioni affidata a terzi è tale da rendere il ruolo dell’aggiudicatario meramente formale, senza un apporto esecutivo reale e proporzionato alla propria offerta.
Il Tribunale ha inoltre respinto l’argomento della stazione appaltante secondo cui anche l’attività del ricorrente, in quanto consorzio di imprese artigiane, si esaurirebbe in un coordinamento amministrativo delle consorziate: la legge, all’art. 67, co. 5, c.c.p., consente infatti espressamente ai consorzi di avvalersi dei mezzi e del personale delle imprese consorziate, situazione giuridicamente diversa dal ricorso a un subappaltatore terzo.
Il Collegio ha infine escluso che operi il principio di tassatività delle cause di esclusione, poiché il divieto di subappalto integrale era esplicitamente previsto anche dal disciplinare di gara.
Verifiche e controlli del RUP sulle dichiarazioni di subappalto in gara
La pronuncia del TAR Liguria richiede alle stazioni appaltanti un controllo sostanziale, non solo formale, sulle dichiarazioni di subappalto presentate in gara. Ecco i passaggi operativi che RUP e commissioni di gara dovrebbero seguire:
- Verificare la percentuale dichiarata di subappalto rispetto al valore complessivo della prestazione, non limitandosi a controllare che sia stata resa una dichiarazione formale.
- Valutare la coerenza tra l’offerta economica e la capacità esecutiva propria del concorrente: una quota di subappalto vicina al 100% è un indicatore di rischio da approfondire.
- Accertare la natura della prestazione: se il servizio non presenta ordinariamente fasi lavorative divisibili tra più soggetti, una ripartizione quasi integrale del subappalto è indice di possibile elusione della regola sull’esecuzione in proprio.
- Distinguere correttamente tra subappalto e utilizzo dei mezzi consortili: nei consorzi di imprese, l’utilizzo delle consorziate ex art. 67, co. 5, c.c.p. non equivale a subappalto e non va sanzionato come tale.
- Verificare la presenza di un divieto esplicito nel disciplinare di gara: se il divieto di subappalto integrale è previsto negli atti di gara, l’esclusione non incontra il limite della tassatività delle cause di esclusione.
- Motivare puntualmente l’eventuale esclusione, richiamando sia il dato normativo (art. 119 c.c.p.) sia gli elementi concreti dell’offerta che rendono implausibile un’esecuzione reale da parte dell’aggiudicatario.
FAQ
Il subappalto al 99% delle prestazioni comporta sempre l’esclusione dalla gara?
Non automaticamente per legge, ma secondo il TAR Liguria una quota così elevata configura, salvo casi particolari, un subappalto integrale vietato dall’art. 119 c.c.p. La valutazione resta comunque ancorata al caso concreto e alla natura della prestazione.
È legittimo imporre nel disciplinare di gara una percentuale massima di subappalto?
No, la Corte di Giustizia UE (sentenza C-63/18) ha escluso la legittimità di soglie quantitative astratte al subappalto. È invece legittimo, e anzi opportuno, vietare espressamente il subappalto integrale, come confermato dal TAR Liguria.
Cosa si intende per “esecuzione in proprio” nel Codice dei Contratti Pubblici?
È il principio, sancito dall’art. 119, co. 1, d.lgs. 36/2023, per cui l’aggiudicatario deve eseguire direttamente una parte sostanziale delle prestazioni contrattuali, potendo subappaltare solo una quota delle stesse, non la loro totalità.
Un consorzio di imprese artigiane che si avvale delle consorziate compie subappalto?
No. L’art. 67, co. 5, del Codice dei Contratti Pubblici consente ai consorzi di avvalersi dei mezzi e del personale delle imprese consorziate: questa modalità esecutiva è distinta dal subappalto e non va valutata con gli stessi criteri restrittivi.
Cosa succede se la stazione appaltante non esclude un concorrente con subappalto integrale?
Come nel caso deciso dal TAR Liguria, l’aggiudicazione può essere annullata su ricorso del concorrente danneggiato, con dichiarazione di inefficacia del contratto medio tempore stipulato e possibile subentro del ricorrente nell’esecuzione del contratto.
Il principio di tassatività delle cause di esclusione impedisce di escludere per subappalto integrale?
No, se il divieto di subappalto integrale è espressamente previsto dal disciplinare di gara, l’esclusione non viola il principio di tassatività, poiché la causa di esclusione trova comunque una base normativa e documentale esplicita.
Quali conseguenze ha questa sentenza per le gare di manutenzione e servizi tecnici?
Il principio è particolarmente rilevante per servizi non facilmente divisibili in fasi lavorative distinte, come la manutenzione veicolare: una dichiarazione di subappalto quasi totale in questi ambiti è più facilmente qualificabile come elusiva del principio di esecuzione in proprio.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Art. 119, commi 1 e 2, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti Pubblici) — disciplina del subappalto e principio di esecuzione in proprio.
- Art. 67, comma 5, d.lgs. 36/2023 — utilizzo di mezzi e personale delle imprese consorziate da parte dei consorzi.
- Art. 71, Direttiva 2014/24/UE — disciplina del subappalto e nozione di parti dell’appalto subappaltabili a terzi.
- Corte di Giustizia UE, Sez. V, 26 settembre 2019, causa C-63/18 — illegittimità dei limiti quantitativi astratti al subappalto.
- TAR Sicilia-Catania, sez. IV, 16 ottobre 2024, n. 3408 — conferma del divieto di subappalto totale.
- TAR Liguria, sez. I, sentenza pubblicata nel luglio 2026 — subappalto integrale e dichiarazione di subappalto al 99% delle prestazioni.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sezione Prima, sentenza pubblicata a seguito dell’udienza pubblica del 16 luglio 2026 (ricorso n. 1459/2025). (mdp.giustizia-amministrativa.it)