IN SINTESIIl Consiglio di Stato, Sez. VII, con la sentenza 2 settembre 2026, n. 6759, ha chiarito che la modifica del CCNL indicato in offerta, effettuata in sede di verifica di anomalia (anche tramite chiarimenti), non costituisce un mutamento sostanziale dell’offerta economica quando la relativa voce di costo resta invariata. Il caso riguardava un appalto di restauro di beni culturali mobili (categoria SOA 0S2B), dove l’aggiudicataria era tornata al CCNL indicato dal bando dopo averne inizialmente indicato uno diverso. Per il Collegio, questa possibilità discende dall’art. 11, commi 3 e 4, del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023), che ammette l’indicazione di un CCNL diverso da quello di gara purché garantisca equivalenza delle tutele. Se l’equivalenza è dimostrata e i costi restano gli stessi, il cambio — in un senso o nell’altro — non altera l’equilibrio economico dell’offerta.
Il caso: restauro di beni culturali e cambio di CCNL in giustificazioni
La vicenda esaminata dal Consiglio di Stato riguarda un affidamento nel comparto altamente specialistico del restauro di beni culturali mobili di interesse archivistico e librario (categoria SOA 0S2B). Si tratta di un settore in cui la componente di manodopera qualificata incide in modo significativo sul costo complessivo della prestazione, e dove la corretta indicazione del CCNL applicabile assume quindi un peso particolare in sede di verifica di congruità dell’offerta.
Nel corso della verifica di anomalia, l’operatore economico — poi risultato aggiudicatario — aveva modificato l’indicazione del contratto collettivo nazionale di riferimento, tornando a quello previsto dal bando dopo averne inizialmente indicato uno diverso. Il ricorrente ha contestato questa modifica, sostenendo che si trattasse di un’alterazione sostanziale dell’offerta, avvenuta in una fase — quella dei chiarimenti — nella quale l’offerta economica dovrebbe restare immodificabile nei suoi elementi essenziali.
Il Consiglio di Stato ha respinto questa impostazione, chiarendo che la modifica era ammissibile sia in fatto che in diritto.
Il principio di diritto: quando il cambio di CCNL non altera l’offerta
Il punto centrale della pronuncia è duplice: da un lato il profilo fattuale, dall’altro quello giuridico.
Sul piano fattuale, il Collegio ha accertato che, nonostante la modifica del CCNL di riferimento, l’offerente avrebbe sostenuto i medesimi costi indicati in domanda. In altre parole: il cambio di contratto collettivo non ha comportato alcuna variazione della voce di costo relativa alla manodopera, che è rimasta identica a quella originariamente offerta.
Sul piano giuridico, la Sezione ha ricordato che l’operazione era assolutamente ammissibile, perché la normativa consente all’operatore economico di indicare in offerta un CCNL diverso da quello previsto dalla lex specialis, a condizione che garantisca equivalenza delle tutele ai lavoratori impiegati. Di conseguenza, se questa facoltà esiste già in fase di offerta, anche il “ritorno” al CCNL del bando, effettuato in sede di chiarimenti, non può integrare un mutamento sostanziale dell’offerta economica, sempre che l’equivalenza delle tutele sia rispettata e i costi restino invariati.
Principio operativo: la modifica del CCNL indicato in gara — in un senso o nell’altro — non altera l’equilibrio dell’offerta economica se (a) è garantita l’equivalenza delle tutele tra i due contratti collettivi e (b) la relativa voce di costo resta effettivamente invariata.
Cosa dice l’art. 11 del Codice dei contratti pubblici sull’equivalenza delle tutele
Per comprendere la portata della decisione è utile richiamare la cornice normativa di riferimento. L’art. 11 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36) disciplina l’applicazione del contratto collettivo nel settore degli appalti pubblici:
- il comma 1 stabilisce l’obbligo generale di applicare il CCNL in vigore per il settore e la zona in cui si eseguono le prestazioni;
- il comma 2 impone alle stazioni appaltanti di indicare già nel bando il CCNL applicabile, per esigenze di certezza;
- il comma 3 consente all’operatore economico di indicare in offerta un CCNL diverso da quello di gara, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante;
- il comma 4 impone, in questi casi, l’acquisizione e la verifica di una dichiarazione di equivalenza delle tutele, anche con le modalità della verifica di anomalia ex art. 110.
Definizione operativa: l’equivalenza delle tutele, ai sensi dell’art. 11, non riguarda solo l’aspetto economico (retribuzione) ma anche quello normativo (ferie, malattia, welfare contrattuale), e va valutata come un complesso unitario e non scomponibile in singole voci isolate.
Questo impianto normativo è il presupposto logico su cui il Consiglio di Stato ha costruito il proprio ragionamento nella sentenza n. 6759/2026: se la legge consente già in origine di scegliere un CCNL diverso da quello del bando, a maggior ragione consente di tornare a quello del bando in un momento successivo, senza che ciò comporti una violazione del principio di immodificabilità dell’offerta.
Sentenza n. 6759/2026: elementi a confronto
| Elemento | Situazione contestata dal ricorrente | Valutazione del Consiglio di Stato |
|---|---|---|
| Modifica del CCNL in chiarimenti | Alterazione sostanziale dell’offerta economica | Ammissibile, perché la scelta del CCNL è già flessibile ex art. 11, commi 3-4 |
| Voce di costo manodopera | Presunta variazione a seguito del cambio | Rimasta invariata, come accertato in fatto |
| Equivalenza delle tutele | Non specificamente contestata nel merito | Presupposto di ammissibilità dell’intera operazione |
| Fase procedimentale | Chiarimenti in sede di verifica di anomalia | Compatibile con l’art. 110 D.Lgs. 36/2023 |
Verifiche e controlli del RUP sul cambio di CCNL in sede di anomalia
Per RUP e commissioni di gara, la pronuncia offre indicazioni operative precise su come gestire situazioni analoghe:
- Verificare l’equivalenza delle tutele, non solo la coerenza nominale tra i due contratti collettivi, richiedendo se necessario una dichiarazione espressa e documentata dall’operatore economico.
- Controllare l’invarianza dei costi: il punto decisivo, secondo il Consiglio di Stato, non è il nome del CCNL indicato ma il fatto che la relativa voce di costo resti effettivamente identica a quella offerta in gara.
- Distinguere tra modifica sostanziale e modifica consentita: solo un’alterazione che incide sul corrispettivo complessivo o sulle voci che la lex specialis impone di specificare costituisce violazione del principio di immodificabilità dell’offerta.
- Documentare il sub-procedimento: ogni chiarimento richiesto e ogni dichiarazione di equivalenza acquisita va tracciata puntualmente, in coerenza con le modalità previste dall’art. 110 del Codice.
- Errore frequente da evitare: respingere automaticamente ogni modifica del CCNL in sede di chiarimenti, senza valutare nel merito se l’equivalenza delle tutele sia effettivamente garantita e se i costi siano rimasti invariati — un automatismo che la giurisprudenza più recente non avalla.
Conseguenze in caso di contenzioso: un’esclusione fondata sul solo dato formale del cambio di CCNL, senza un’istruttoria puntuale su equivalenza delle tutele e invarianza dei costi, espone la stazione appaltante al rischio di annullamento in sede giurisdizionale, con conseguente ripetizione della verifica di congruità e possibili responsabilità per i tempi di espletamento della procedura.
FAQ
È sempre possibile modificare il CCNL indicato in offerta durante la verifica di anomalia?
No, non sempre. Secondo il Consiglio di Stato n. 6759/2026, la modifica è ammissibile solo se è garantita l’equivalenza delle tutele tra i due contratti collettivi e se la voce di costo relativa alla manodopera resta effettivamente invariata. In assenza di questi presupposti, il cambio può essere contestato come alterazione sostanziale dell’offerta.
Cosa si intende per equivalenza delle tutele tra due CCNL diversi?
Si intende una valutazione complessiva che comprende sia gli aspetti economici (retribuzione) sia quelli normativi (ferie, malattia, welfare) garantiti al lavoratore. L’equivalenza va valutata come un insieme unitario e non scomponendo i singoli istituti contrattuali in modo isolato.
Il ritorno al CCNL indicato dal bando, dopo averne indicato uno diverso, è considerato una violazione dell’immodificabilità dell’offerta?
No, secondo la sentenza n. 6759/2026 questo “ritorno” non integra un mutamento sostanziale dell’offerta economica, a condizione che la relativa voce di costo resti invariata e che l’equivalenza delle tutele sia stata comunque rispettata nel passaggio tra i due contratti collettivi.
Quali norme disciplinano la scelta del CCNL in gara?
La disciplina di riferimento è l’art. 11 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36), che ai commi 3 e 4 consente all’operatore economico di indicare un CCNL diverso da quello di gara, purché garantisca equivalenza delle tutele, previa acquisizione e verifica di apposita dichiarazione.
Cosa deve fare il RUP se un concorrente modifica il CCNL in sede di giustificazioni?
Il RUP deve verificare nel merito se l’equivalenza delle tutele è dimostrata e se i costi della manodopera restano invariati rispetto a quanto originariamente offerto, evitando di respingere la modifica sulla sola base del dato formale del cambio di denominazione contrattuale.
Questa pronuncia si applica solo al settore del restauro di beni culturali?
Il caso specifico riguarda un appalto di restauro (categoria SOA 0S2B), ma il principio di diritto affermato ha portata generale e si applica a qualsiasi settore in cui sia in discussione la modifica del CCNL in sede di verifica di anomalia, purché ricorrano i medesimi presupposti di equivalenza delle tutele e invarianza dei costi.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Consiglio di Stato, Sez. VII, 2 settembre 2026, n. 6759 — modifica del CCNL in sede di verifica di anomalia.
- Art. 11, commi 1-4, D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici) — disciplina del CCNL applicabile e facoltà di indicarne uno diverso.
- Art. 110, D.Lgs. 36/2023 — sub-procedimento di verifica di congruità dell’offerta.
- ANAC, Relazione illustrativa al bando tipo n. 1/2023 — criteri interpretativi sulla valutazione di equivalenza delle tutele.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza 2 settembre 2026, n. 6759 — pubblicata su Giurisprudenzappalti.it.