L’affidamento in house non copre l’attesa della nuova gara sulla concessione

IN SINTESI

Il Consiglio di Stato, con la sentenza della Sez. V n. 6562 del 20 agosto 2026, stabilisce che l’affidamento in house della concessione demaniale non è utilizzabile come soluzione ponte per coprire il tempo necessario a bandire la nuova gara. Manca infatti, nella disciplina dei servizi pubblici locali e di interesse economico generale, una norma che legittimi l’in house providing “nelle more” della procedura selettiva. E la proroga tecnica prevista dall’art. 120, comma 11, del Codice dei contratti pubblici per il tempo strettamente necessario alla conclusione della gara non è estendibile in via analogica alle concessioni demaniali marittime. L’ente che affida in house deve sempre motivare in modo puntuale la convenienza economica e i benefici per la collettività, non la sola urgenza organizzativa.

Il caso: la gestione provvisoria in attesa della nuova gara

La vicenda decisa dal Consiglio di Stato riguarda una concessione demaniale marittima che un Comune ha affidato temporaneamente a una società in house, giustificando la scelta con la necessità di predisporre e portare a termine la nuova procedura di gara per l’individuazione del concessionario definitivo. Le società appellanti hanno impugnato le deliberazioni comunali lamentando, tra l’altro, il difetto di motivazione sui presupposti dell’in house providing.

Il giudice di primo grado aveva respinto il ricorso. Il Consiglio di Stato riforma la sentenza e accoglie l’appello, affermando due principi tra loro connessi: da un lato l’assenza, nelle delibere impugnate, di qualsiasi valutazione sulla convenienza economica dell’affidamento in house rispetto al mercato; dall’altro l’insussistenza, nell’ordinamento, di una base normativa che consenta di ricorrere all’in house providing come soluzione transitoria in attesa della gara sulla concessione.

Il Collegio richiama, tra i precedenti rilevanti, la giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di giustizia dell’Unione europea, secondo cui il ricorso al mercato resta la regola e l’affidamento diretto l’eccezione, sempre subordinata a una motivazione qualificata.

Cosa significa affidamento in house e quali requisiti richiede

L’affidamento in house è l’attribuzione diretta di un servizio pubblico a un soggetto formalmente distinto dall’ente affidante ma sottoposto a un controllo analogo a quello esercitato sui propri uffici, in deroga al principio del confronto concorrenziale. Si tratta di un istituto eccezionale rispetto alla regola generale della gara pubblica e, come tale, richiede l’accertamento rigoroso di specifici presupposti prima di ogni affidamento.

L’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 201/2022 richiede che la delibera dell’ente locale sia fondata su una motivazione qualificata, che dia conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato e dei benefici per la collettività in termini di investimenti, qualità del servizio, costi per gli utenti, impatto sulla finanza pubblica e obiettivi di universalità e accessibilità. Requisiti analoghi emergono anche dall’art. 192, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016 e dall’art. 7, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, Codice dei contratti pubblici.

Nel caso esaminato, tali valutazioni mancavano del tutto nelle deliberazioni comunali, che si limitavano a richiamare l’esigenza organizzativa di completare la nuova gara.

I presupposti dell’affidamento in house a confronto con la proroga tecnica

Un punto centrale della sentenza riguarda il rapporto tra affidamento in house e proroga tecnica del contratto in essere. L’art. 120, comma 11, del Codice dei contratti pubblici consente, per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una nuova procedura, la prosecuzione del rapporto con l’appaltatore uscente, individuato in origine tramite gara.

Il Consiglio di Stato chiarisce che questa disposizione non può essere estesa per analogia alle concessioni demaniali marittime.

La seconda ragione richiamata dai giudici riguarda la natura stessa delle concessioni demaniali marittime, alle quali non si applica la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione delle concessioni, secondo quanto già affermato dalla Corte di giustizia UE nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15.

Gli accordi che attribuiscono a un operatore economico l’uso di beni demaniali, senza che l’amministrazione acquisisca lavori o servizi specifici, non configurano infatti una concessione di servizi in senso proprio.

Verifiche e controlli del RUP sull’affidamento in house della concessione demaniale

Per un ente locale che si trova a gestire la fase di transizione verso una nuova concessione, la sentenza indica un percorso operativo preciso:

• Verificare per tempo la scadenza della concessione e programmare la nuova gara con margine sufficiente, evitando di trovarsi a gestire un vuoto amministrativo dell’ultimo momento.
• Non presumere la legittimità dell’in house providing come soluzione automatica in caso di ritardo nella procedura selettiva: l’urgenza organizzativa non è di per sé un presupposto valido.
• Motivare in modo qualificato ogni eventuale affidamento in house, dando conto della convenienza economica rispetto al mercato e dei benefici per la collettività, come richiesto dall’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 201/2022.
• Valutare strumenti alternativi legittimi, come l’accelerazione della procedura di gara o, ove applicabile secondo la relativa disciplina di settore, la prosecuzione del rapporto con il concessionario uscente nei limiti consentiti dall’ordinamento.
• Documentare gli indicatori richiesti dagli articoli 7, 8 e 9 del d.lgs. n. 201/2022 e i risultati di eventuali pregresse gestioni in house, così da sostenere adeguatamente la motivazione della scelta.

L’errore da evitare è proprio quello sanzionato dal Consiglio di Stato: trattare l’affidamento in house come una scorciatoia amministrativa per non lasciare scoperto il servizio, senza istruire il fascicolo con le valutazioni di convenienza richieste dalla legge.

Le conseguenze, in caso di contenzioso, possono essere l’annullamento della delibera e la necessità di riorganizzare l’intera gestione del bene demaniale, con effetti organizzativi rilevanti per l’ente e per gli operatori coinvolti.

FAQ

L’affidamento in house può essere usato per gestire la concessione durante la nuova gara?

No. Secondo il Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6562/2026, manca una norma che consenta l’affidamento in house come soluzione transitoria in attesa della procedura di gara per la nuova concessione. La sola esigenza di completare la gara non costituisce un presupposto sufficiente.

Cosa deve contenere la motivazione di una delibera di affidamento in house?

Deve dare conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato e dei benefici per la collettività in termini di investimenti, qualità del servizio, costi per gli utenti, impatto sulla finanza pubblica e obiettivi di universalità e accessibilità, secondo quanto previsto dall’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 201/2022.

La proroga prevista dall’art. 120, comma 11, del Codice dei contratti pubblici si applica alle concessioni demaniali marittime?

No. Il Consiglio di Stato esclude l’estensione analogica della disposizione alle concessioni demaniali marittime, sia per la diversa natura di tali concessioni rispetto agli appalti, sia perché la disciplina della proroga riguarda la prosecuzione del rapporto con il contraente uscente e non l’affidamento a un nuovo soggetto in house.

Perché le concessioni demaniali marittime non rientrano nella direttiva UE sulle concessioni?

Perché, secondo la Corte di giustizia UE nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, gli accordi che regolano l’uso di beni demaniali senza acquisizione di lavori o servizi specifici da parte dell’amministrazione non configurano una concessione di servizi ai sensi della direttiva 2014/23/UE.

Cosa rischia un ente locale che affida in house senza motivazione adeguata?

Rischia l’annullamento in sede giurisdizionale della delibera di affidamento, con conseguente necessità di riorganizzare la gestione del servizio o della concessione e possibili ripercussioni derivanti dal ritardo nell’avvio della procedura competitiva.

Quali indicatori deve documentare l’ente prima di un affidamento in house?

Deve tenere conto degli atti e degli indicatori previsti dal d.lgs. n. 201/2022, comprese le valutazioni relative alla qualità del servizio, ai costi, agli investimenti, all’impatto sulla finanza pubblica e, ove pertinenti, ai risultati delle pregresse gestioni in house dello stesso servizio.

Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti

• Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 2026, n. 6562 — esclude l’affidamento in house come soluzione transitoria in attesa della gara per la nuova concessione.
• Art. 17, comma 2, d.lgs. n. 201/2022 — disciplina la motivazione qualificata richiesta per l’affidamento in house dei servizi pubblici locali.
• Art. 192, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 e art. 7, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 — ulteriori riferimenti normativi in materia di affidamento in house e valutazione del mancato ricorso al mercato.
• Art. 120, comma 11, d.lgs. n. 36/2023 — disciplina la prosecuzione del rapporto con il contraente uscente per il tempo strettamente necessario alla conclusione della nuova procedura nei casi e alle condizioni previste dalla norma.
• Corte costituzionale, 27 maggio 2020, n. 100 — sulla necessità di motivare specificamente le ragioni del mancato ricorso al mercato.
• Corte di giustizia UE, Sez. IX, 6 febbraio 2020, cause C-89/19 – C-91/19 — sulla valutazione dei benefici per la collettività quale elemento rilevante nell’affidamento in house.
• Corte di giustizia UE, 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15 — sulla disciplina europea applicabile alle concessioni demaniali marittime.
• Consiglio di Stato, Sez. III, 12 marzo 2021, n. 2102 — in materia di obbligo di motivazione negli affidamenti in house.

A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.

Fonte: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 20 agosto 2026, n. 6562. (giurisprudenzappalti.it)