IN SINTESICon la sentenza n. 4917 del 7 agosto 2026, la Sez. I del Tar Campania, Napoli, ha stabilito che l’avviso pubblico esplorativo volto a sollecitare manifestazioni di interesse per un partenariato pubblico privato non integra un atto di avvio di una procedura di affidamento. Ne discende che l’amministrazione non deve possedere, in questa fase, la qualificazione prevista dall’art. 5, comma 5, dell’Allegato II.4 al d.lgs. n. 36/2023, necessaria solo per le successive fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione. La pronuncia chiarisce anche che la pendenza di una proposta di project financing non impedisce all’ente di indire una nuova indagine di mercato aperta ad altri operatori, perché il proponente vanta solo un’aspettativa di fatto, non un affidamento giuridicamente tutelato.
Il caso: avviso esplorativo e proposta di project financing
La controversia nasce dall’impugnazione, da parte del proponente di un’operazione di project financing, dell’avviso con cui un Comune ha avviato una nuova indagine esplorativa di mercato per un’iniziativa di partenariato pubblico privato. Il ricorrente sosteneva che l’ente non potesse indire tale avviso perché privo della qualificazione di livello L2 e perché la propria proposta era ancora pendente di valutazione.
Il Tar Campania ha respinto integralmente il ricorso. Il Collegio ha ricordato anzitutto che la presentazione di una proposta di project financing non fa sorgere in capo al proponente alcun affidamento giuridicamente tutelato in ordine al suo accoglimento o all’indizione della relativa gara: si tratta di una mera aspettativa di fatto a che l’amministrazione valuti la proposta.
Per l’ente, correlativamente, non sorge alcun obbligo di dichiarare il pubblico interesse della proposta né di bandire la gara conseguente. Su questa base, il giudice ha escluso che la pendenza della proposta della ricorrente potesse ostacolare l’indizione di una nuova procedura esplorativa, aperta anche ad altri operatori economici.
Il principio di diritto: l’avviso esplorativo non è atto di avvio della gara
Il punto centrale della decisione riguarda la natura giuridica dell’avviso pubblico di manifestazione di interesse. Il Tar ha qualificato l’atto impugnato come avviso pubblico esplorativo, funzionale unicamente a sollecitare manifestazioni di interesse, e ha escluso che esso costituisca, di per sé, un atto di avvio di una procedura di affidamento.
Il Collegio ha richiamato, condividendola, la determinazione dell’ente secondo cui l’avviso di manifestazione di interesse non rappresenta una procedura di affidamento, ma è uno degli strumenti con cui l’amministrazione, nell’esercizio di un potere ampiamente discrezionale, si autoimpone un confronto comparativo tra proposte, funzionale a individuare quella più rispondente all’interesse pubblico.
In sostanza, l’indagine di mercato preliminare ha natura meramente ricognitiva e preparatoria: serve a mappare l’interesse del mercato e a raccogliere proposte, non a instaurare un rapporto procedimentale assimilabile a una gara d’appalto in senso tecnico.
Perché la qualificazione della stazione appaltante non è richiesta in questa fase
Il secondo profilo affrontato dalla sentenza riguarda l’obbligo di qualificazione delle stazioni appaltanti. L’art. 5, comma 5, dell’Allegato II.4 al d.lgs. n. 36/2023 richiede il possesso di specifiche qualificazioni esclusivamente ai fini del conferimento delle attività di progettazione, affidamento ed esecuzione del contratto.
Il Tar Campania ha chiarito che, non essendo state ancora avviate tali fasi al momento della pubblicazione dell’avviso esplorativo, il relativo requisito di qualificazione non era richiesto al Comune. La fase avviata con l’atto impugnato, avendo carattere meramente preparatorio, non comportava alcun obbligo di possedere la qualificazione contestata dalla ricorrente.
Solo nell’ipotesi, futura ed eventuale, in cui l’ente decida di dare seguito all’indagine di mercato e di procedere verso l’affidamento, dovrà dotarsi dei requisiti di qualificazione necessari.
Definizione operativa. La qualificazione delle stazioni appaltanti prevista dal Codice dei Contratti Pubblici (art. 62 e Allegato II.4 al d.lgs. n. 36/2023) attesta la capacità tecnico-organizzativa dell’ente di gestire le fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti; non è invece richiesta per la sola pubblicazione di un avviso esplorativo privo di effetti procedimentali vincolanti.
Avviso esplorativo e proposta di project financing a confronto
| Asserto | Avviso pubblico esplorativo | Proposta di project financing |
|---|---|---|
| Natura giuridica | Atto preparatorio, non vincolante | Iniziativa privata, mera aspettativa di fatto |
| Effetto sull’ente | Nessun obbligo di indire gara né di motivare il rifiuto | Nessun obbligo di dichiarare il pubblico interesse |
| Qualificazione richiesta | Non richiesta (art. 5, c. 5, All. II.4) | Non richiesta in questa fase |
| Effetto su nuove procedure | Non preclude nuovi avvisi | La pendenza non impedisce nuove indagini di mercato |
Verifiche e controlli del RUP sull’avviso di manifestazione di interesse
Per ridurre il rischio di contenzioso e impostare correttamente le indagini di mercato preliminari a un’operazione di partenariato pubblico privato, il RUP dovrebbe seguire alcuni accorgimenti pratici:
- Qualificare correttamente l’atto nel testo dell’avviso. Specificare espressamente che si tratta di un’indagine esplorativa non vincolante e priva di effetti di avvio della procedura di affidamento, per evitare interpretazioni estensive da parte dei partecipanti.
- Non richiamare la qualificazione delle stazioni appaltanti come presupposto dell’avviso esplorativo. Il requisito va riservato alle fasi successive di progettazione, affidamento ed esecuzione.
- Gestire con chiarezza le proposte di project financing pendenti. La pendenza della valutazione non sospende né preclude l’avvio di ulteriori indagini di mercato aperte ad altri operatori.
- Predisporre una motivazione adeguata nella determina di indizione. Dare conto dell’esercizio discrezionale del potere di comparazione tra proposte, in coerenza con l’interesse pubblico perseguito.
- Verificare la qualificazione dell’ente solo al momento del passaggio effettivo alle fasi successive. L’obbligo previsto dall’Allegato II.4 diventa concretamente operativo con l’avvio delle attività di progettazione, affidamento o esecuzione per le quali è richiesta la qualificazione.
- Conservare la documentazione dell’istruttoria. La documentazione relativa alla valutazione delle manifestazioni di interesse può risultare utile in caso di successivo contenzioso sulla legittimità delle scelte comparative dell’ente.
FAQ
L’avviso di manifestazione di interesse per il PPP obbliga l’amministrazione a indire la gara?
No. Secondo il Tar Campania l’amministrazione conserva ampia discrezionalità: la pubblicazione dell’avviso esplorativo non fa sorgere alcun obbligo di bandire la successiva procedura di affidamento, né di motivare in modo puntuale l’eventuale scelta di non procedere.
Una proposta di project financing già presentata impedisce all’ente di pubblicare un nuovo avviso?
No. Il proponente vanta solo un’aspettativa di fatto alla valutazione della proposta, non un affidamento giuridicamente tutelato. La pendenza della proposta non è quindi di per sé ostativa all’indizione di una nuova indagine di mercato aperta anche ad altri operatori economici.
La stazione appaltante deve avere la qualificazione per pubblicare un avviso esplorativo di PPP?
No. L’art. 5, comma 5, dell’Allegato II.4 al d.lgs. n. 36/2023 richiede la qualificazione solo per le fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione del contratto, fasi che l’avviso esplorativo, avendo natura meramente preparatoria, non ancora avvia.
Quando diventa obbligatoria la qualificazione della stazione appaltante in un’operazione di PPP?
La qualificazione diventa necessaria nel momento in cui l’ente decide di dare concreto seguito all’indagine di mercato, avviando le fasi di progettazione, affidamento o esecuzione del contratto di partenariato pubblico privato.
Cosa può fare un operatore che ritiene lesivo un avviso esplorativo di PPP?
Può proporre ricorso, ma deve tenere presente che la giurisprudenza qualifica l’avviso come atto endoprocedimentale privo di effetti vincolanti immediati: l’impugnazione basata sulla presunta natura di “avvio gara” dell’avviso rischia, come nel caso deciso, di essere respinta nel merito.
Cos’è, in sintesi, un avviso pubblico esplorativo nel partenariato pubblico privato?
È lo strumento con cui l’amministrazione, nell’esercizio di un potere discrezionale, sollecita il mercato a presentare manifestazioni di interesse per un’operazione di PPP, al solo fine di ampliare il novero delle proposte tra cui individuare quella più rispondente all’interesse pubblico, senza costituire di per sé una procedura di affidamento.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Tar Campania, Napoli, Sez. I, sentenza 7 agosto 2026, n. 4917 — principio sulla natura dell’avviso esplorativo di manifestazione di interesse nel PPP.
- Art. 5, comma 5, Allegato II.4 al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — disciplina la qualificazione delle stazioni appaltanti per progettazione, affidamento ed esecuzione.
- Art. 62, d.lgs. n. 36/2023 — disciplina il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza.
- Art. 174 e ss., d.lgs. n. 36/2023 — disciplina il partenariato pubblico privato.
- Determinazione dell’ente n. 171 del 18 luglio 2025, richiamata nella sentenza — natura dell’avviso di manifestazione di interesse come strumento di confronto comparativo discrezionale.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Tar Campania, Napoli, Sez. I, sentenza 7 agosto 2026, n. 4917 (giurisprudenzappalti.it)